（三）《台灣國際團結法案》
之所以將《台灣國際團結法案》單獨歸結為一類，是因為此法案與前述兩類法律工具並不相同，尤其是與第二類中的生效法案存在重大差異。前述兩類法律工具關注重點是推動台灣參與世界衛生組織的議題，而《台灣國際團結法案》以聯合國大會第2758號決議為攻擊靶點，試圖通過曲解第2758號決議而達到“一勞永逸”地解決台灣的“國際空間”問題。換言之，推動台灣參與WHO活動僅僅衹是《台灣國際團結法案》意圖達到的目的之一，但並非唯一目的，最終目的在於推動台灣無阻礙地參與包括聯合國等在內的國際組織。⑰與第二類中的生效法案的重大差異在於：第二類生效法案衹是美國介入台灣“國際空間”問題的單純國內法律工具，《台灣國際團結法案》通過曲解第2758號決議而使之具有國際“正當性”與“合法性”，是把國際工具國內化了。因此，相較於第二類中的生效法案，無論是從“正當性”、“合法性”還是從動員國際輿論等諸多角度來看，《台灣國際團結法案》都具有前者所不具備的諸多優勢。而這也意味著，《台灣國際團結法案》與第二類中的生效法案疊加之後，美國介入台灣“國際空間”問題的法律工具種類更豐富了，從此前單純的國內法律工具發展到國內法律工具和國際法律工具兼備的新階段。而從主題內容來看，也從專門衹針對台灣參與WHO這一單一性議題發展為能推動台灣參與任意國際組織這樣的“綜合性”議題。
當然，從“溯源”角度看，儘管《台灣國際團結法案》對第2758號決議進行了曲解，從美國國會角度來看，此種曲解卻並非自《台灣國際團結法案》始。美國國會對第2758號決議的質疑也早已存在，最早可以追溯至1993年，在該年，美國國會在所通過的決議中聲稱聯大通過的第2758號決議並沒有徹底解決因中國“分裂”而產生的中國在聯合國的合法席位的問題，並主張台灣應當在聯合國擁有席位。⑱當然，美國國會當時衹是試探性地拋出對第2758號決議的質疑。而《台灣國際團結法案》的正式推出，則意味著美國開始正式“名正言順”地攻擊第2578號決議的合法性和有效性。
二、美國介入台灣“國際空間”問題的特點及未來發展動向
（一）特點
結合美國國會前述法案、決議等可以看出，其有如下兩個明顯的特點：（1）決議及法案在內容上具有“承接性”；（2）美國介入台灣“國際空間”問題的力度在不斷增加。
在操弄和推進台灣參與WHO等相關國際組織的國家中，美國無疑是最主動和最主要的國家之一。一方面，自1991年起，美國就率先通過其國內法來為自身“拓展”在台灣參與WHO議題上的可操作空間；另一方面，以1994年“台灣政策評估報告”為“肇始”，美國就不斷推動國內立法“操作”台灣參與WHO、加入聯合國等議題。而在此過程中，其法律工具箱也變得更“豐富”，既有國內法律工具，又有國際法律工具，既有綜合性法律工具又有單一性法律工具。美國在通過其法律工具箱不斷“介入”到台灣“國際空間”問題上，它也是心思“縝密”的國家，這一點可以從美國國會陸續發佈的決議（Resolution）、起草程序中的提案（Bill）及既有生效的法律（Act）中得到印證。而就這三者的關係而言，決議為前導，起到輿論鋪墊等作用；提案是立法的“先聲”和嘗試，通過反復、多次地提出類似提案，為後續法案的起草和通過提供內容、技術等相應基礎；生效法律則是最終追求目的。
此外，前述三類工具在內容上還呈現出“承接”的關係：美國國會後續通過的法案及決議，往往會援引先前的法案或決議中提及的內容，前後通過的決議或法案具有某種“滾動性”。以美國國會通過的有關推動台灣參與WHO的6份生效法案為例：後一份法案多以前一份法案的內容為基礎，衹是在後一份法案中增加了前一份法案通過後新發展的相關內容。
（二）未來發展趨勢
從美國國會近兩年行動看，美國國會在推動台灣“國際空間”問題上有如下新動態：
第一，提案呈密集排列趨勢，且通過率較高。自2018年以來，美國國會大多以提案的方式發佈有關推動台灣“國際空間”問題的議題，且通過率呈上升趨勢。這表明，在國會內部，民主黨和共和黨對美國干涉台灣參與WHO的議題凝聚了“共識”，對美國介入台灣“國際空間”問題的意見也漸趨統一。一旦這些提案（Bill）通過成為法律效力最高的法案（Act），美國國務院就有了行動的壓力。
第二，提案更加具有針對性、層次性，往往“直切主題”。以推動台灣參與WHO為例，提案基本上是圍繞著三方面進行闡述：一是台灣對世界衛生作出的“貢獻”；二是認為台灣面臨來自大陸的“施壓”；三是指示國務院每年向國會報告其為台灣重獲觀察員地位的努力。從表面上來看，這些內容似乎沒有什麼“新意”，基本上是對前述提案內容的“重複”與“補充”。實際上這些提案會形成巨大的輿論效果，為台灣參與WHO製造“實質突破”的機會。總體上，美國國會將多角度、多層次地推動台灣參與“國際空間”，通過為台灣謀取“國際空間”而製造台灣事實上的“獨立”地位和形象。而此種形象又能反過來“印證”美國國會前述對聯大第2758號決議的歪曲和曲解。
三、應對建議
對於美國國會在推動台灣“國際空間”問題上的前述諸多舉措，大陸有必要高度重視，嚴肅應對。而從應對角度看，由於美國國會引發的挑戰既涉及到國際法層面尤其是聯大第2758號決議，也涉及到美國國會國內立法程序方面，大陸就有必要考慮同時從多個角度入手，積極謀劃相關應對措施：
（一）在國際層面加強對聯大第2758號決議的解釋、宣傳和適用。
《台灣國際團結法案》“劍指”對象是聯大第2758號決議，通過對此決議的歪曲和曲解來為美國擴大對台灣“國際空間”問題的介入範圍和力度提供“合法依據”。
總體來看，大陸在解釋和適用第2758號決議上仍然有相應不足，主要表現在：（1）未能充分認識到第2758號決議的于我有利性。無論從第2758號決議的具體措辭看，還是從第2758號決議的起草過程和辯論過程看，第2758號決議與“兩個代表權”、“一中一台”等類似解釋完全不相容，是駁斥“兩個代表權”、“一中一台”等類似提案的有力工具。⑲但在實踐中，在應對美國等提出的有關“兩個代表權”等類似說法的時候，我國常駐聯合國代表卻很少援引第2758號決議來予以駁斥。（2）在國際層面對第2758號決議的解釋和說理不充分。一方面，對於美國官方和民間有關第2758號決議的曲解，大陸很少及時組織反擊和駁斥；另一方面，在中國常駐聯合國代表團每年在給聯合國秘書長有關台灣問題立場的信函中，⑳儘管都提到了第2758號決議，但對此決議的正面闡釋是不充分的，錯過了在國際層面正面闡釋決議的正確含義的機會。（3）對第2758號決議的適用場景評估不足。由於第2758號決議的解釋於我有利，在適用場景上，其既可以適用於聯合國各機構，也可以適用於聯合國系統內的專門機構如世界衛生組織等，但從我國對其適用的既有實踐來看，目前對此決議的適用是極為有限的，其適用場景和潛力遠遠沒有被開發出來。
要克服前述不足，我國有必要從如下兩方面予以改進：（1）要重視對第2758號決議的正面宣傳和傳播，及時反駁和抵制美國對第2758號決議的曲解，防範其解釋擴大影響。一方面，我國有必要在國際層面多宣傳對第2758號決議的正確解釋，另一方面，也要考慮多在英文重要學術刊物等發表有關第2758號決議的解釋與適用的論文，同時，還可以考慮召開圍繞決議解釋的國際學術會議，多渠道對第2758號決議的正確解釋進行宣傳和普及。（2）要重視在聯合國各機構和聯合國各專門機構對第2758號決議的解釋和適用。第2758號決議是聯合國系統內有關台灣國際地位的唯一有效決議，其既可以在聯合國各機構內適用，也可以在聯合國專門機構系統內適用。在適用的過程中，我們要改變既有的不重視對此決議進行充分闡釋的實踐，充分利用此決議的起草過程、各國圍繞此決議草案的辯論發言記錄等資料，重視解釋過程的完整性、充分性和有效性，克服目前的解釋太過簡單和粗略的不足。
（二）要介入美國國會的“立法”過程，加大對美國國務院相關行為的預期。
在很大程度上，美國國會相關“立法”是美國對台政策的“源頭”。國會通過了相關決議或法案，美國國務院等行政部門就有義務去執行。美國國務院等行政部門在具體執行中儘管有一定的酌處權，卻會受到美國國會的監督和制約。在這個意義上，要影響美國的對台政策，我們首當其衝就要在美國國會“立法”的過程中積極介入。一方面，我國駐美大使館有必要與美國國會進行適當溝通，可以多考慮機會爭取到美國國會演講，向國會議員傳遞兩岸關係的正確認知；另一方面，還可以多尋找機會與積極推動相關“立法”的美國國會議員進行接觸，積極對其進行遊說，爭取將相關“立法”遏制在萌芽狀態。
與此同時，我們也應意識到，在美國國會的立場不會更改的情況下，美國國務院未來將加大對台灣參與WHO的遊說力度。為此，我們不僅應當密切關注美國國會通過的法案及決議，還要時刻關注美國國務院的行動，防止更多的國家被其輿論導向而走遠走偏，加入“錯誤陣營”。應該對美國國務院每年的類似行動有預期。衹要美國國會的相關法案沒有更改，基於執行法案並向美國國會報告執行法案情況的需要，美國國務院每年都會採取行動，呼籲並推動台灣參與WHO的活動。這個態勢是不會改變的。因此，我們需要對此有相應認知，並提前採取相應預防行動。
（三）修改或制定必要的國內立法，用國內法反制美國國內法
通過前述研究可以看出，美國的每一步行動都有明確的“法律”得以支持。無論是法案還是決議，其發展變化都是環環相扣、有跡可循的，美國國會擅長通過援引先前通過的法案或決議為自己最新的法案或決議奠定堅實的“立法基礎”。而相比美國而言，我國國內相關立法是有相應不足的，例如，《反分裂國家法》等規定內容過於簡單，可操作性比較差，《中華人民共和國反外國制裁法》對美國此類介入台灣“國際空間”問題的行為缺乏明確規定等。因此，一方面，在有明確的國內立法依據的情形下，我國要積極適用相關法律規定來對美國的相關舉措予以反制；另一方面，在既有立法存在不足的情形下，還有必要及時啟動修改法律規定的程序，進一步完善相關立法，為自身反制行動提供堅實的國內法律依據。
註釋：
①118th Congress (2023-2024): H.R.1176 - Taiwan International Solidarity Act.
②102nd Congress (1991-1992): H.Con.Res.210 - Expressing the sense of the Congress in support of Taiwan's membership in the United Nations and other international organizations.
③參見美國國會文件：S.Con.Res.136，S.Con.Res.20。
④關於“台灣政策評估報告”的詳細信息，參見網絡鏈接：https://usinfo.org/sino/review_e.htm 2023年8月17日最後訪問。
⑤104th Congress (1995-1996): H.Con.Res.12 - Relating to the Republic of China (Taiwan)'s participation in the United Nations.
⑥104th Congress (1995-1996): S.Con.Res.3 - A concurrent resolution relative to Taiwan and the United Nations.
⑦105th Congress (1997-1998): H.Con.Res.132 - Relating to the Republic of China (Taiwan's) participation in the United Nations.
⑧105th Congress (1997-1998): H.Con.Res.219 - Relating to Taiwan's participation in the World Health Organization.
⑨參見美國國會文件：H.Con.Res.334，S.Res.26，H.Con.Res.390，H.R.1794。
⑩107th Congress (2001-2002): H.Res.221 - Expressing the sense of the House regarding United States policy toward Taiwan's membership in international organizations.
⑪109th Congress (2005-2006): H.Con.Res.154 - Expressing the sense of Congress that Taiwan should be accorded full and equal membership in the World Health Organization (WHO) and other international organizations.
⑫參見美國國會文件：H.Con.Res.316，H.Con.Res.77，H.Con.Res.55，H.Con.Res.76。
⑬108th Congress (2003-2004): S.2092 - A bill to address the participation of Taiwan in the World Health Organization.
⑭117th Congress (2021-2022): S.812 -A bill to direct the Secretary of State to develop a strategy to regain observer status for Taiwan in the World Health Organization, and for other purposes.
⑮107th Congress (2001-2002): H.R.2739 - To amend Public Law 107-10 to authorize a United States plan to endorse and obtain observer status for Taiwan at the annual summit of the World Health Assembly in May 2002 in Geneva, Switzerland, and for other purposes.
⑯參見美國國會文件：S.812。
⑰參見新聞報導：美眾院通過《台灣國際團結法案》 學者：意在助台開拓國際空間 北京料將施壓，來源：https://www.zaobao.com/news/china/story20230727-1418154 2023年8月12日最後訪問。
⑱103rd Congress (1993-1994): S.Con.Res.45 - A concurrent resolution relating to the Republic of China on Taiwan's participation in the United Nations.
⑲關於聯大第2758號決議的研究可參見：宋傑：《聯大第2758號決議的解釋與適用問題研究》，《台灣研究》2015年第4期，第61-69頁。
⑳關於中國常駐聯合國代表團給聯合國秘書長的信函，部分可參見如下聯合國文件：A/75/494，A/74/491，A/73/423等。
（全文刊載於《中國評論》月刊2023年10月號，總第310期） |
