中評社北京8月22日電／推進資源型地區高質量發展，是維護國家資源能源安全的重要保障和健全區域協調發展體制機制的重要環節。2021年，國家發展改革委、財政部等部門印發的《推進資源型地區高質量發展“十四五”實施方案》提出，到2025年，資源型地區資源能源安全保障能力大幅提升，創新引領、加快轉型、多元支撐的現代產業體系基本建立。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。
支持資源型地區可持續發展
如何理解資源型地區的涵義和特徵？國家出台了哪些支持政策？
肖金成(中國國土經濟學會理事長、國家發展改革委國土地區研究所原所長)：資源型地區是依托本地礦產、森林等自然資源開採、加工發展起來的特殊類型區域。長期以來，作為基礎能源和重要原材料供應地，資源型地區為我國經濟社會發展作出突出貢獻。我國資源型城市有118座，大多數是在礦產資源勘探、開發利用基礎上，由礦工和為礦工服務的人員不斷集中發展起來的。由於資源不可再生，經過幾十年開採，許多城市礦產資源已瀕臨枯竭，少數城市由礦興城榮轉為礦竭城衰。
資源型地區具有以下幾個特徵。一是區位條件較差，許多位於山區甚至是深山區。這與礦業自然屬性有關，如煤炭、金屬礦等多集中在山區，就近冶煉有利於降低運輸成本。二是產業結構單一，以上游產業為主。多數資源型城市以礦業開採和冶煉為主，衹有少部分城市對礦產品進行深加工，但也屬於上下游產業鏈，一旦資源枯竭，產業鏈即斷裂。三是工資水平低而失業率高。礦工多數從農村招聘而來，礦工家屬與礦工均在一個企業工作，多數住在棚戶區。四是生態環境欠賬較多。礦業加工廢水排放造成一些動植物死亡，尾礦堆積占用大量土地，存在垮壩風險。五是城市布局分散。資源型城市多數是緣礦而建，而資源分布一般具有不連續性特點，決定了城市布局呈分散性特徵。六是城市管理條塊分割。我國資源型城市在發展初期，無論是石油、煤炭、冶金還是森工城市，基本都採用政企合一管理體制，即大型企業領導兼任城市黨政領導，企業與城市是同一個利益主體。
針對資源型地區尤其是資源瀕臨枯竭地區面臨的困難，國家採取了多項舉措，包括開展資源枯竭城市轉型試點、支持發展接續產業、棚戶區改造、促進下崗職工再就業等。
2007年，《國務院關於促進資源型城市可持續發展的若干意見》提出，建立健全資源型城市可持續發展長效機制，加大對資源型城市尤其是資源枯竭城市可持續發展的支持力度，大力推進產業結構優化升級和轉變經濟發展方式，培育壯大接續替代產業，改善生態環境，促進資源型城市經濟社會全面協調可持續發展。
從2008年開始，我國陸續推出三批資源型城市轉型試點。首批經國務院批准的資源型城市轉型試點共12個，分別是阜新、伊春、遼源、白山、盤錦、石嘴山、白銀、個舊、焦作、萍鄉、大冶、大興安嶺。第二批經國務院批准的試點城市共32個，其中地級市9個、縣級市17個、市轄區6個。第三批經國務院批准的試點城市共25個。
在黨中央、國務院正確領導和各方共同努力下，以資源枯竭城市轉型為突破口的資源型地區可持續發展工作取得階段性成果，政策體系逐步完善，工作機制初步建立，城市經濟社會發展重現生機與活力。但資源型地區歷史遺留問題依然嚴重，轉型發展內生動力不強，產業發展對資源依賴性依然較強，采掘業占二次產業比重超過20%，現代製造業、高技術產業等處於起步階段。
2013年，國務院印發《全國資源型城市可持續發展規劃(2013—2020年)》。規劃範圍包括262個資源型地區，其中地級行政區(包括地級市、自治州、盟等)126個、縣級市62個、縣(包括自治縣、林區等)58個、市轄區(開發區、管理區)16個。提出堅持統籌協調、分類指導，努力化解歷史遺留問題，加快資源枯竭城市轉型發展，有序開發綜合利用資源，提升城市綜合服務功能，促進資源富集地區協調發展，走出一條有中國特色的資源型城市可持續發展之路。並將資源型城市劃分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四種類型，明確了各類城市發展方向和重點任務。
2021年，國家發展改革委、財政部、自然資源部聯合印發《推進資源型地區高質量發展“十四五”實施方案》，作為“十四五”時期指導資源型地區轉型發展的重要制度性文件，準確把握新發展階段資源型地區轉型發展面臨的新形勢新問題，提出了相應重大任務和政策舉措，對引導資源型地區進一步強化保障國家資源能源安全重要職能，科學確定本地區發展定位，合理謀劃轉型發展思路具有重要意義。
結合市場經濟條件下的現實需求，資源型地區轉型方向大體有以下三個。一是區位條件較好、腹地較大的資源型城市，轉型方向是建設區域性中心城市，通過改善營商環境，發展接續產業，推動產業多元化發展，並不斷完善城市功能，與周邊城市和農村建立合作關係，輻射帶動周邊地區共同發展。二是距離都市較近的資源型城市，應和都市錯位發展，作為都市的一個功能區，和都市形成一定分工，不再追求城市規模擴大和功能健全。三是遠離城市的獨立工礦區，因缺乏區位優勢，不具備發展二三產業條件，資源枯竭後應果斷選擇移民搬遷。
打破單一結構發展接替產業
打破單一產業結構是資源型地區的轉型密碼。近年來，資源型地區產業結構轉型效果如何？
宋迎昌(中國社會科學院生態文明研究所研究員)：我國認定的69個資源枯竭城市有一個共同特點，即因資源開發而生、因資源產業而興、因資源枯竭而衰。資源型地區要實現可持續發展，必須擺脫對資源開發的傳統路徑依賴，盡快尋找並發展戰略接替產業。一些資源型地區產業轉型發展已取得明顯實效。
從產業結構優化效果來看，“一業獨大”不合理產業結構正在調整，“多業共興”產業結構正在形成。2009年國家認定的第二批資源枯竭城市安徽銅陵，銅礦資源豐富，曾是新中國第一個銅工業基地，該年三次產業結構比例是2.6∶67.9∶29.5，工業占據主體地位，其中有色金屬采選業和有色金屬冶煉及壓延加工業創造的工業產值占全部工業產值的53%，呈現有色金屬“一業獨大”產業結構特徵。經過努力，強資源依賴性的產業結構已有明顯改進，2022年三次產業結構比例調整為5.1∶49.8∶45.1，與2009年相比，第二產業比重下降18.1個百分點，第三產業比重上升15.6個百分點，三次產業發展更加協調。2011年國家認定的第三批資源枯竭城市河南濮陽是因石油開採而興起的城市，2006年原油產量311萬噸，2009年287萬噸，2011年260萬噸，呈逐年下降趨勢。為擺脫石油資源面臨枯竭的困境，該市開啟產業結構轉型之路。2022年三次產業結構比例為12.7∶37.7∶49.6，與2011年相比，第一產業下降1.1個百分點，第二產業下降29.7個百分點，第三產業上升30.8個百分點，在基本擺脫過度依賴油氣資源開採基礎上，實現全市地區生產總值按可比價格從2011年到2021年224%的增幅，成效十分明顯。
從戰略接替產業培育發展來看，非資源類新興產業穩步壯大，發展勢頭良好。河南焦作是以煤炭工業為主導的老工業城市，2008年被列入第一批資源枯竭城市名單，在政策支持下積極探索產業轉型之路。該市將汽車及零部件、裝備製造和食品工業作為高成長性產業，將生物產業、新材料、新能源和節能環保等作為戰略性新興產業予以培育。2017年規上工業中上述三大高成長性產業的工業增加值占全部規上工業增加值的比重為31.7%，比2014年提高3個百分點；2022年戰略性新興產業和高新技術產業的工業增加值分別占規上工業增加值的31.6%和58.7%，分別比上年提高4.6個和3.3個百分點。目前新能源材料產業規模已達300億，鋰離子電池新材料產業集群成為河南省首批戰略性新興產業集群，動力電池等25個產業鏈成為河南省特色優勢產業鏈。四川瀘州在20世紀50年代因天然氣資源豐富成為我國重要天然氣化工基地。由於資源面臨枯竭，很多以天然氣為原材料的傳統製造業走向衰退，2011年被納入第三批資源枯竭城市名單。為此，當地編制《瀘州市資源枯竭城市轉型發展規劃(2012—2015年)》，提出把天然氣化工轉變為煤化工，以豐富的煤資源替代天然氣資源，並著力發展精細化工，同時積極培育現代醫藥、商貿物流、文化旅遊、現代金融等新興接續替代產業。經過10多年產業轉型，天然氣化工被煤化工和頁岩氣化工替代，一大批非天然氣依賴性產業茁壯成長。
從產業轉型支撐要素來看，產業轉型比較成功的城市普遍重視軟硬件環境建設。受國家表彰的2021年度資源枯竭城市轉型績效優秀等級的7個城市(區)中，安徽銅陵堅持科技與金融“兩翼齊飛”，江蘇徐州打造淮海經濟區物流中心，江西景德鎮注重提升景德鎮陶瓷品牌文化影響力，四川瀘州注重對外開放通道建設，河北張家口下花園區成立企業服務中心優化發展環境，河南濮陽實施“濮上英才”計劃重視人才引進培養，山東淄博加強產業園區建設引導產業集聚發展，這些舉措極大提升了產業轉型發展質量和可持續性。
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