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| 表2:第113-117屆國會涉華提案數 |
三、美涉華負面立法對中美關係的影響
美國國會立法需經過提出、委員會審議、一院通過、兩院協商、簽署成法五個基本步驟，歷時較長。根據美國國會網站數據，近兩屆國會議案或聯合決議案被批准成法的概率有所下降，約為2.4%，涉華法案的成法率較高，但在近兩屆國會也急劇下滑。尤其是在第117屆國會，涉華提案的成法率甚至小於總成法律（見表1）。這一定程度上證明了兩黨在對華政策上的分歧加大，以及以政治作秀為目的的立法提案增多。上文提到的大部分法案僅通過了委員會審議，或僅在共和黨占多數的眾議院通過，能否在民主黨占多數的參議院審議通過還是未知數。因此，目前這些法案對中美關係的影響比較有限。不過，通過這一系列的密集立法動作，能夠窺見本屆國會在涉華議題上的立法熱情，或引發新一輪涉華立法狂潮。其影響主要有三點。
第一，國會一系列涉華立法將拜登政府前兩年的對華政策全面鋪開、提質升級，將推動美國對華戰略競爭制度化、長期化。拜登政府在新版《國家安全戰略》報告中明確將中國定義為“唯一一個既有重塑國際秩序意圖，又有經濟、外交、軍事、科技力量推進這一目標的競爭對手”，並確定了“投資、結盟、競爭”的競爭策略。⑨上文提到的審議通過的法案，其對華關注點與拜登政府發布的《國家安全戰略》報告一致，法案內容也延續了拜登政府執政前兩年的對華遏壓手段。即一方面通過塑造中國外部環境壓縮中國進一步崛起的空間，包括利用國際組織惡化中國國際融資環境、遏制中國經濟發展，利用金融制裁威懾中國對台行動，通過支持台灣加入國際組織提升其國際地位，全政府、全社會擺脫美對華技術依賴，同時拉攏盟友打造以美國為中心的對華封鎖圈。另一方面，通過干擾中國內政擾亂中國發展步伐。許多法案在提及中國時不使用“中國”的表述，而是將矛頭對準中國共產黨和中國領導人，蓄意通過抹黑和攻擊將中國共產黨與中國人民和政府割裂、對立。部分法案，如“打擊不可靠海外電信法案”“威懾美國技術敵手法案”“海底電纜管控法案”等，捆綁內政議題和外交議題，與拜登政府“服務中產階級外交”理念一致，旨在投資美國國內相關產業、促進美國產業回流，體現了聯邦政府和國會在對華政策上相互協調的一面。若上述立法提案得以成法，將更深入、具體地推進和落實拜登政府全政府、全社會、全領域、全世界的遏華布局，將美對華戰略競爭制度化、長期化。
第二，國會爭當反華“急先鋒”，將使美對華政策中“兩個美國”的特徵進一步加深，加大中美關係的複雜性。這裡的“兩個美國”主要表現為立法與行政部門、民主和共和兩黨的較量。特朗普政府在2017年出台的《國家安全戰略》報告中，將中國定義為“戰略競爭對手”，標誌著美對華政策轉向長期的“戰略競爭”。特朗普政府在對外政策上頗具隨意性和不穩定性，促使美國國會成為了對華示強的主力軍。自2019年以來，美國國會全面推動涉華立法，涉華立法提案的數量持續飆升（見表2），體現出美國國會對美對華政策主導權的爭奪。2022年中期選舉後，拜登面臨府會弱分立的格局。共和黨領導的眾議院在反華上更加極端，增加了中美關係的不確定性。例如，此次飛艇事件嚴重干擾2022年中美領導人巴厘島會晤的成果，最終影響了美國務卿布林肯的訪華計劃，這與共和黨出於黨爭目的不斷對拜登政府施壓有很大關係。因此，共和黨在國會力量的增強將增加聯邦政府與國會在對華政策的推進和落實層面不同步和不同調的現象，加大中美關係的複雜性。
表2:第113-117屆國會涉華提案數
資料來源：作者根據美國國會網站整理 |
