四、統一前兩岸政治關係的再探討
如何妥善處理歷史遺留的“中華民國”問題，在國家統一前允許台灣當局擁有對內治理的高度自治權或管轄權，分享一個中國的國家主權及其所衍生的民生權益，是值得兩岸不同黨派和學者專家深入討論的議題。兩岸學者在這方面已經做了不少前期工作。例如，台灣學者張亞中主張創造一個在兩個“具有國家屬性”和完整“法律主體”之外的“第三主體”，來代表“整個中國”。⑨魏鏞提出“民族內共同體”的概念，強調兩岸并未分裂為兩個國家，而是彼此競爭的兩個政治體系。⑩大陸學者劉國深以“球體”概念，描述兩岸在統一前的政治關係，即兩個政權作為同一球體的“一體兩面”，以背靠背方式，在國際場合代表同一個中國，處理兩岸共同事務。⑪黃嘉樹主張以“一國兩府兩治”來界定統一前的兩岸政治關係。⑫李家泉認為過渡期的兩岸關係，屬於“一個主權、兩個治權”的關係。⑬嚴安林提出兩岸可以考慮以“一中兩體”（一個中國、兩個法政實體）、“主權一中、兩岸分治”等定位來解決一中原則下雙方的分歧問題。周葉中、祝捷認為，兩岸在過渡期首先要確立基於民族認同的法理共識，宣告兩岸同屬中華民族，共同致力於兩岸關係和平發展。⑭
與政府這一概念相聯繫的是政治實體（political entity）、權威當局（authorities）、公共權力（public authorities）等概念。廣義上的政府指的是國家的立法機關、行政機關和司法機關等公共機關的總合，代表著社會公共權力。政治實體的本意指的是擁有實際政治統治權力的政治機構和組織，屬於物質性的政治上層建築。在一般情況下，唯有國家才擁有統治社會的實際政治權力，因而國家是基本的政治實體。但是，在一些特殊的情況下，除了國家擁有政治統治權力以外，政黨、軍隊、獨立的政治組織等也可能行使對社會的政治統治權力，也可稱之為政治實體。權威當局或公共權力的概念跟政府這一概念，也存在內在聯繫。在國家統一的情況下，衹存在一個政府（及其所屬地方政府）、一個權威當局、一個公共權力系統，一個治權；但在國家尚未統一的特殊情況下，難免存在兩個（或多個）行使公共權力（或治權）的權威當局、政治實體或政府。由此可能出現三種關係模式，一是互不承認或互相否認對方所宣稱的國家主權及對其所實際管轄領域的統治權，雙方處於全面的“交戰”狀態，以國家內戰為典型例子；二是互相承認對方對其所實際管轄領域的統治權和重新界定的部分國家主權，以分裂國家為典型例子；三是互不否認（或互相承認）對方對其所實際管轄領域的統治權，但互不承認（或互相否認）對方對國家主權（不管是全部還是部分領域）的主張，也就是雙方處於部分的“交戰”狀態，以目前的兩岸政治關係為典型例子，也就是暫時以法理上的互不承認、現實政治層面的互不否認為原則，共享一個中國的主權。
本文認為，兩岸在統一前的政治關係既不是中央政府和地方政府的關係，也不是主權國家或分裂國家之間的國際關係，而是中國內部尚未完全終結敵對狀態的兩個政府之間的特殊關係。這一“交戰狀態”或敵對狀態的完全結束，有待兩岸和平統一的最終實現。作為中國內戰的遺留問題，兩岸客觀上存在著互不承認、互不隸屬的兩個大小懸殊的地區性政府，奉行不同的法律規定，均宣稱對整個中國擁有合法代表性。就對內管轄權或統治權而言，兩岸依托於各自的法律體系，通過不同形式的選舉產生政治領導人，擁有互不隸屬的行政、立法、司法和軍隊系統，制定各自的經濟、文化、教育、科技、衛生、財政、稅收、社會福利、防務、涉外和出入境管理等政策。在統一前的過渡期，兩岸對於對方所宣稱的主權代表性，衹能是互不承認的，因為承認了對方的地位，就等於否認了己方的地位。兩岸對一個中國的重叠認同，不同於一般國家或分裂國家之間的互相承認關係。這種特殊關係與台灣方面在90年代初提出的“一國兩府”和蔡英文口中的“互不隸屬”的重要區別是：李登輝、蔡英文係以雙方互相承認彼此的主權地位為前提，企圖實現以“交叉承認”和“平行代表”為要旨的“務實外交”目標，所追求的實際上是“主權互不相屬”的“國與國”關係。馬英九時期，兩岸基於對一個中國框架的重叠認同，在國際上分別與不同的國家建立官方關係，而沒有交叉承認同一個國家，兩岸也沒有同時加入以國家為基本單位的國際組織。世界貿易組織、世界衛生組織等國際機構，接受中華人民共和國為會員國，同時允許台灣以地區身份加入或參加相關活動，兩岸的會員身份不是平行的，而是有主次之分。在兩岸共同出現在國際或面對面的場合，并沒有“一中各表”的空間。
五、結論
探討兩岸在統一前的政治關係，必須對現有的國家理論和分裂國家的整合理論，進行理論創新。按照一般的國家理論，國家係由政府、人口、疆域和主權四個要素組成，四者連為一體，不可分割。但兩岸的特殊政治現實，卻意味著國家主權的涵蓋範圍，可以大於政府治權；在同一國家主權下并立兩個政府，并不一定意味著國家主權的分裂，其條件是雙方均不放棄對整個國家的主權要求。換句話說，中國的國家主權、領土和人民所指涉的範圍固然涵蓋兩岸，但政府這一要素卻有不同的指涉範圍。一個中國的框架可以跟主權、領土和人民完全吻合，也能包容兩個政府并存這一過渡期的暫時現象。分裂國家的整合理論也難以解釋兩岸在統一前的政治關係。該理論對統一前後的兩德關係，以及目前和未來的南北韓關係或許有一定的解釋力，但兩岸關係的基本事實是雖然中國尚未完全統一，同時存在兩個政府，但并沒有分裂為兩個國家。
基於這一基本框架，兩岸在進入政治協商或對話時，可互稱對方為中國台灣地區政府或中國大陸地區政府。雙方均認知對方法律體系對一個中國框架的堅持，即雙方所主張的領土和主權涵蓋整個中國，兩岸不是國與國關係。基於這一認知，雙方不在同一國際組織（以國家為基本單位）中同時行使對中國主權的代表權（非平行代表），也不與同一國家，同時建立官方關係（非交叉承認）。雙方不干預對方的內部事務，也就是不否認對方的對內統治權。在一個中國的法理框架下建構兩岸在統一前的政治關係，意味著兩岸的官方機構，衹要沒有直接涉及外交、國防等與國家主權直接相關的領域，就可以進行正常交往。例如，北京承認台灣地區陸委會的合法存在，但對其所屬公權力部門的態度該如何拿捏？北京樂見台灣地區維持體現“一中”框架的法律體系，但是否就一定需要承認制定這一法律體系的公權力部門的公共性權威？在統一前的過渡期，雙方難以強迫對方接受己方對一個中國內涵的立場觀點（誰代表中國）：大陸地區的中華人民共和國政府無法強求台灣地區政府放棄既有政權符號，接受統一；台灣地區政府更無法要求大陸方面接受“中華民國國號”或“獨立”訴求。與台灣保持官方關係的國家屈指可數，台灣所可參加的國際組織也非常有限，兩岸在國際社會背靠背、非對稱、臨時性的代表方式，反映了中國內戰的遺緒，如果台灣方面試圖以各自表述或推倒重來的方式，改變這一被動局面，衹能是未見其利、先蒙其害的。⑮
兩岸走向統一本是雙方的共同目標，兩岸對一個中國的重叠認同，意味著統一目標（大陸方面）或選項（台灣方面）的客觀存在。兩岸對於一個中國的意涵，也就是在誰代表中國問題上存在著不同認知，隱含著對國家統一的追求，也涉及統一前兩岸政治關係的結構性矛盾。既然國家統一是兩岸政治關係的未來歸宿，法理上的一個中國（就憲法和國際法的意義而言）理當成為規範兩岸政治關係的基本框架。 “法理一中”不但已經成為處理兩岸關係的一項重要原則，也是對兩岸關係現狀的比較準確的描述。雖然台灣大部分民衆主張維持現狀，但越來越多的民衆，已經接受了兩岸同屬一中的法理現實。鑒於台海分治、制度迥異的現實，兩岸在短期內可能無法達成統一的共識，當務之急是處理兩岸“法理一中”和現實分治之間的張力，“增進維護一個中國框架的共同認知”。中國政府有關任何涉及中國主權和領土完整的問題，必須由包括台灣2300萬同胞在內的全中國14億人民共同決定的政策宣示，意味著在兩岸統一的問題上，中國大陸將充分尊重台灣人民當家作主的意願。由於大多數台灣人民不願意現在就與大陸統一，以統一為內容的談判，將使台灣朝野望而生畏，同時也難免遭到謀求台海不統不“獨”現狀的國際勢力的阻礙。而未來兩岸若能進行和平對話與協商，從維持現狀與和平共存入手，進而在一個中國的框架下，探討解決台灣方面最為關心的國際空間問題，則有可能緩解雙方敵意，也比較容易得到台灣人民和有關黨派的認同。目前兩岸對一個中國的意涵，仍有很大的分歧，“兩岸同屬一個中國”這一命題，尚待深入研究，其難點是對國家最終統一前的兩岸政治關係予以準確定位和理論建構，既不違背一個中國原則，又能反映國家尚未統一的事實，從而鞏固兩岸關係和平發展的基礎。如果雙方對現狀與未來的循序連接有共識，對兩岸關係和平發展有信心，當有助於彼此共同探討統一前的政治關係。
註釋：
①海協會致海基會信函，1992年11月16日。
②筆者座談記錄，2000年10月9日，美國美利堅大學。
③例如前陸委會副主委林仲斌就將兩岸領導人視為同屬炎黃子孫和孔夫子的學生。參見Chong-Pin Lin, “Taipei Seeks Win-Win-Win Relationship,” Morning Newsmaker Program (National Press Club), Washington, DC, June 15, 2000.
④參見蕭旭岑:《八年執政回憶錄》，遠見天下文化，2018版，第427-28頁。
⑤參見蕭旭岑:《八年執政回憶錄》，遠見天下文化，2018版，第429頁。
⑥孫亞夫：《蔡英文所謂“四個堅持”站不住腳》，《中國評論網》2021年10月28日，http://www.crntt.com/doc/7_0_106211209_1_1028150837.html
⑦民進黨：《台灣前途決議文》。
⑧台灣政治大學選舉研究中心（http://esc.nccu.edu.tw/main.php）。
⑨張亞中：《兩岸統合之理論與實踐：歐盟經驗的啓示》，《美歐季刊》，2000年第1期。
⑩魏鏞：《邁向民族內共同體：台海兩岸互動模式之建構、發展與檢驗》，《中國大陸研究》，2002年第5期。
⑪劉國深：《兩岸政治僵局的概念性解析》，《台灣研究集刊》,1999年第1期。
⑫黃嘉樹：《求同存異、與時俱進——從解決“兩府爭端”的角度看“一國兩制”的發展》，《台灣研究》，2002年第2期。
⑬李家泉：《達成兩岸和平協議的可行性研究》，《中央社會主義學院學報》，2008年第4期。
⑭周葉中、祝捷：《論海峽兩岸和平協議的性質——中華民族認同基礎上的法理共識》，《法學評論》，2009年第2期。
⑮黃嘉樹：《未來四年兩岸關係面臨的矛盾與挑戰》，《北京大學學報》（哲學社會科學版），第49卷，第5期（2012年9月），第133頁。
（全文刊載於《中國評論》月刊2023年5月號，總第305期） |
