中評社北京10月22日電／中國城投債是指由地方政府融資平台作為發行主體公開發行的企業債券，多用於地方基礎設施建設或公益性項目。地方政府融資平台是指由地方政府及其部門和機構通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，並擁有獨立法人資格的經濟實體。中國城投債的主要種類有企業債、短期融資券和中期票據三種。與城投債相關的概念有市政債券和地方債券。前者指地方政府或其授權代理人發行，由政府信用作擔保、用於市政建設等公共品支出的金融工具。後者是相對國債而言，即以地方政府為發債主體，作為地方政府籌措財政收入的一種形式而發行的債券，一般用於交通、通訊、教育、醫院和污水處理系統等地方性公共設施的建設。
一、 中國城投債的發展軌跡
1994年，中國財政和稅收體制改革重新劃分了中央和地方之間的財權與事權關係。改革後，稅收收入向中央集中，地方財政占全國財政收入總額的比重不斷下降。
2008年，全球金融危機爆發，中國政府為應對危機，推出4萬億經濟刺激計劃，以及財政和貨幣“雙鬆”的政策，各地地方政府相應出台各種擴大投資、加大基礎設施建設的計劃。投資計劃所需的巨額資金促使城投債市場規模迅速擴大，債券市場迅速升溫。
2009年，地方財政支出高達全國財政支出的80%。地方財權與事權的不匹配使財政收支愈來愈失衡，城市經濟發展中的公共設施建設投資的缺口越來越大。所以紛紛設立城投公司形式的地方融資平台，借助金融市場融資成為突破地方財政支出瓶頸的選擇。
2010年，財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會聯合發布《關於貫徹〈國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知〉相關事項的通知》（財預〔2010〕412號），進一步明確地方政府融資平台是由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，並擁有獨立企業法人資格的經濟實體，由此，地方政府融資平台成為國有資本參與地方基礎設施建設、民生工程經營的重要形式。
2014年開始，國家陸續發布系列管控地方政府通過地方政府融資平台進行融資、推進地方政府融資平台轉型的方案。2014年5月20日，《關於2014年深化經濟體制改革重點任務意見的通知》（國發〔2014〕18號）明確提出要剝離地方政府融資平台公司的政府融資職能。2014年8月31日全國人大常委會審議並通過《預算法》修正案，允許地方政府規範舉債。2014年10月2日國務院發布《關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），要求明確劃清政府與企業界限，剝離地方政府融資平台公司的政府融資職能，並於10月8日發布《關於深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號），要求各級地方政府根據新修訂的《預算法》，採取具體措施進一步深化預算管理制度改革。由此，地方政府融資平台進入以市場化為目標的轉型階段。
城投債作為政府融資平台的一種融資方式，因其融資成本較低、資金使用效率高等優點而成為地方政府融資平台的主流方式。數據顯示，2018年到2020年，平台公司發行的城投債規模從2.5萬億元增長到4.5萬億元，每年保持20%以上的增速。與城投債發行規模放量增長相對應，平台公司信用等級上調與下調的比值保持在10倍以上，信用等級上調的平台公司數量較多，其中江蘇、四川、浙江、安徽及山東地區的平台公司占比較高。雖然現階段債務管理的思路為分割政府信用和平台公司信用、嚴控政府債務增長，但是平台公司業務的公益屬性導致城投債擴容對地方政府構成一定的債務壓力。平台公司的轉型特徵叠加地方政府投融資體系改革，導致城投債的風險進一步演化。
二、中國城投債存在的主要風險
（一）主要風險
1.規模風險。公司數、債券數及債務規模不斷上升，可能帶來地方政府債務規模風險。當地方政府隱性債務規模超過地方經濟的承載能力時，不僅會給地方財政帶來沉重的債務負擔，還會影響地方甚至國內公共財政安全。當前以城投債為代表的地方政府隱性債務規模不斷上升，大幅超過了國內生產總值（GDP）和地方財政收入增長速度。如不合理控制地方政府隱性債務規模風險，不將債務規模控制在經濟體系可承受的範圍內，可能加劇地方財力失衡，增大金融體系風險，甚至導致系統性財政風險和金融風險。
2.贏利風險。地方城投公司往往承擔非贏利性的公共項目，其現金流狀況和盈利性指標偏弱，有的甚至主營業務收入為零。為確保公共項目的順利完成，地方政府會給予城投公司諸如資產注入、政府補貼、稅收優惠等政策來支持其發展。城投債風險很大程度上取決於地方政府信用實力、對城投公司的支持意願和持續性。因此，監管部門需在發行環節對發行規模與發行主體淨資產的比例做出明確規定；發行後則需在城投債對市場的風險提示，如重大信息披露的及時性、詳細程度等方面提出更高的要求。
3.償債風險。與規模龐大的債務相比，地方政府財政撥款金額基本難以償還存量債務，多用於償還債務利息。一旦地方財政撥款不足或未及時撥付，可能致使企業資金鏈斷裂、債務違約，引發金融市場動蕩。
4.資產風險。地方政府為提高城投公司發債規模並提升其信用級別，會注入更多資產，包括土地使用權、公共事業公司、公益性資產等。其風險在於：一是土地使用權的虛高評估導致土地價值被抬高。二是在合併公司過程中，容易出現不合規的情形，如合併了不符合法律法規要求的事業單位、虛增資產或是發債企業合併無實際控制能力的當地企業。三是單純為擴大企業資產規模而注入公益性資產，這對提升贏利能力和償債能力無實質性作用。
5.管理風險。地方政府隱性債務多以企業為主體發行舉借，債務管理屬企業內部行為，信息不透明，債務管理、風險預警難度高，風險隱蔽性強。一些企業財務管理制度不健全、財務管理水平較低，財務信息不對外公開，使社會難以獲得真實、全面、可靠的債務信息，難以預算地方政府隱性債務風險。可以說，目前全國大部分地方政府隱性債務規模及風險仍處於不透明狀態。與地方政府顯性債務相比，隱性債務由於信息不透明性和風險隱蔽性，使得風險隱患不斷上升。
6.信用風險。外部增信主要分為兩類：第三方擔保和資產類擔保。在第三方擔保中，要特別注意的是相互擔保，這容易加大關聯企業的資金鏈壓力，容易誘發城投債連鎖的信用風險。資產類擔保主要包括土地使用權抵押、應收賬款、股權質押等。對於第三方擔保，可以出台法律法規禁止第三方擔保中的相互擔保行為，而對資產類擔保要求更加充分的資產信息披露是比較有效的辦法，如表明注入資產與當地財政的明確關係等。
7.評級風險。由於有地方政府的大力支持與信用擔保為依靠，城投債成為各信用評級機構競相爭取的“優質客戶”。評級機構出於自身利益的考慮，可能會採用放大信用評級中政府擔保的作用、提高對部分信用瑕疵的容忍度等手段，出具“不夠客觀”的評級結果，使得城投債的信用承諾打折扣。
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