四是縱向規範生態環境公益訴訟訴前法律程序。《生態環境損害賠償制度改革方案》和《生態環境損害賠償管理規定》規定，政府機關提起生態環境損害賠償訴訟前，要主動與賠償義務人進行磋商；行政訴訟法和《最高人民法院、最高人民檢察院關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定，檢察機關提起行政公益訴訟前要先提出檢察建議督促行政機關履職整改，提起民事公益訴訟前要先發布公告提醒有關機關和社會組織起訴。以上屬於生態環境公益訴訟的訴前法律程序。訴前法律程序意義重大，但目前相關法律規定規範較少，建議立法重點規定以下內容：第一，明確訴前程序也屬於法律程序，違反訴前程序要承擔法律責任或產生不利的法律後果；第二，增強行政公益訴訟訴前法律程序的剛性，保障檢察機關的調查核實權，明確生態環境監管部門“未依法履職”的判定標準；第三，對生態環境損害賠償磋商程序進行規定，明確磋商協議的法律效力；第四，運用縱向思維，對訴前程序與訴訟程序的銜接進行完善。
五是全面保護社會公眾生態環境法律權利。良好的生態環境是最普惠的民生福祉，生態環境公益的最終權利主體應該是社會公眾。社會公眾享有生態環境利益需要有法律保障，我國環境保護法將“公眾參與”作為一項基本原則，但沒有規定社會公眾的“生態環境權”。筆者認為生態環境公益訴訟立法應與之相呼應，要對社會公眾的該項權利進行全面保護。
六是充分發揮相關國家機關生態環境保護職能作用。在公法領域，民眾的權利對應的是國家的義務。與社會公眾主要是行使“自由權利”不同，在生態環境公益訴訟中，國家機關更多是履行“法定職責”。筆者認為立法應保障和規範相關國家機關行使生態環境公益訴權；對於行政機關，在生態環境損害發生後，其要及時提起生態環境損害賠償磋商或訴訟，且不因磋商或訴訟而怠於行政執法；對於檢察機關，保護生態環境公益不是被動的行為，提起民事或行政公益訴訟要依法進行。我國檢察機關既是司法機關又是法律監督機關，在生態環境公益訴訟中作用突出，但目前學界對檢察機關的身份定位還存在一定爭議，希望相關立法對此能有明確規定。
（作者單位分別為上海政法學院、上海市崇明區人民檢察院） |
