三、大灣區重大疫情應急法治協同建設的價值導向
（一）統一
隨著粵港澳大灣區建設的有序推進，“一國兩制三法域”的獨特屬性，既保障了粵港澳三地在協同開展重大疫情應急法治的過程中各有優勢、各顯特色，也決定了三地不可避免地涉及到諸多糾紛。鑒於此，統一這一價值指引在粵港澳大灣區重大疫情應急法治協同建設中的作用不言而喻，亦是三地得以協同建設的理念基礎。例如需要由統一的部門根據情況對各地的救援物資進行調動和分配，並且協調各地各部門的合作與分工，以應對重大疫情。再如需要統一的規範銜接機制，將三地重大疫情應急方面的法律較好地對接起來，就同一情形的三地的法律規定，儘可能“抽取”出“同類項”。三地重大疫情應急法治的方方面面依託統一體制機制發揮作用，需要統一管理部門統籌調度，即對大灣區內較為分散的政府組織和行政權力予以整合，改變應急法治的“各自為政”。值得注意的是，統一並不意味著同一，更不代表否認和消除粵港澳在社會制度、行政管理等方面的差異。恰恰相反，三地的體制差異是大灣區發展潛力、未來優勢之所在，也是重大疫情應急法治協同建設的根本前提，切不能片面追求協同效率的最大化，因噎廢食。
（二）效能
重大疫情具有突發性、衝擊性、易傳播和高危害等特點，重大疫情的特點要求行政主體、社會組織等應急主體必須積極主動、迅速作為，及時採取高效、有力的措施來消除危險，堅決控制疫情的蔓延傳播，儘快實現病例的有效救治，否則將很難達到重大疫情的應急效果。粵港澳大灣區重大疫情應急法治協同建設概莫能外，亦要將行政效能擺在突出位置，將快速反應、堅決服從、及時控制、高效救治作為行政效能的核心目標，並貫穿協同法治建設始終。在重大疫情發生後，必須要求所有職能相關部門人員馬上回應，第一時間到位上崗，不得無故離崗脫崗，事後嚴懲不服調度者；與此同時，也要留心可能存在的“搶功”“貪功”現象，不是自身職責範圍內的，並且也不屬於此次協同處理重大疫情任務範圍的“行政行為”絕不能聽之任之，要堅決予以糾正、嚴肅給予處分，因為重大疫情應急處理是一項系統工程，涉及面廣、涉及部門多，一旦某項任務的對接出了問題，將影響整個協同建設的效率，後果不堪設想。
（三）安全
安全和穩定是國家發展的首要前提，也是粵港澳大灣區建設的首要目標。生態環境安全是國家安全的重要組成部分。大灣區各地重大疫情應急法治的協同建設，要始終遵循共同、綜合、合作、可持續的安全觀，抓住大灣區環境安全這個“牛鼻子”，把健全重大疫情應急管理體系作為提升治理能力的重要一環，科學合理規劃城市的生產空間、生活空間、生態空間，慎終如始抓好常態化重大疫情防控。具體而言，三地行政機關在應對重大疫情的緊急狀態時，必須做到互通有無、齊頭並進，及時協同採取各類行政救助措施，防止重大疫情的影響擴大，不遺餘力保障受災居民生命安全和身體健康，想方設法幫助恢復生產、重建家園。需要強調的是，在重大疫情下行政應急權必然擴張的背景下，行政機關運用行政應急權時採用的一系列如行政徵收、徵用以及行政強制等應急性行政措施，必須遵照法律、法規或者規章的具體規定，同時也要符合比例原則的嚴格要求。如若公民的合法權益遭受損害，那麼行政機關必須在事後予以相應的補償。
四、大灣區重大疫情應急法治協同建設的現實路徑
（一）完善大灣區重大疫情應急法治體制
1.健全大灣區應急立法供給體系
立法是法治的龍頭環節，可為粵港澳大灣區應急法治協同建設提供規範依據和協調機制。目前大灣區重大疫情協同處置尚缺乏統一制度安排，各自法律並無域外效力，需要健全應急立法供給體制，推動三地應急法律規範銜接，共建應急法律制度體系，共享良性應急法治成果。一是中央主導式立法。由全國人大及其常委會牽頭進行頂層設計，儘快制定涵涉大灣區應急管理、環境行政、公共衛生等方面的法律制度，統籌粵港澳政府重大疫情應急法治協同建設各類事宜。二是探索制定區域示範法。參照國際經驗和國內實踐，在大灣區應急管理部門、衛生環境行政部門的指導下組織粵港澳三地應急法學專家、實務工作者和社會組織負責人起草制定區域示範法，形成應急法治與管理領域的區域示範法版本，推動規範走向趨同化，統一粵港澳應急處置規定。三是健全軟法跨境適用機制。大灣區內大量跨境區域性行為規範在應急管理中起著重要作用，需要完善行政協議的締結程序、權義分配、各方責任和糾紛解決等內容，同時加強三地應急管理社會組織合作，完善民間適用的內部行為規則。
2.完善大灣區行政組織體制
一般而言，重大疫情處置的應急主體是代表公權力的政府，而粵港澳應急處置具有跨境跨區域、多元行政主體、協調機構缺位等特徵，行政組織權力、人員和資源相對分散衍生許多弊端。新冠肺炎疫情以來，內地與港澳在跨境疫情聯防聯控的應急處置在現實防疫情境中暴露出諸多缺陷。珠海與澳門甚至出現長達110天的人員流動限制，更說明現行跨境防疫銜接機制、行政組織體制存在較大不足。要完善大灣區行政組織體制，關鍵在於要變“九龍治水”為“一龍管水”，建立大灣區跨境高階的應急法治協同機構。可借鑒美國田納西河流域的管理經驗，建立大灣區內擁有廣泛權力的“田納西河管理局”。綜合我國國情和灣區建設實際，建議交由全國人大及其常委會授權大灣區建設領導小組下設應急協調機構，由三地政府負責人組成領導班子，“9+2”城市應急管理部門負責人擔任機構成員，作為大灣區應急處置的最高權力機構，實行垂直領導，負責日常狀態下的應急預案制定和緊急狀態下的跨境資源調配，促進粵港澳跨境防疫機制銜接和三地應急部門協同治理。
3.革新大灣區社會管理體制
有別於內地長三角、京津冀等區域合作模式，社會管理體制創新對大灣區跨境、跨法域、跨制度的行政應急處置具有現實意義。粵港澳政府在疫情防控、衛生標準、環境治理等應急領域的管理制度、執法標準、執法程序方面存在巨大差異，不能以偏概全將某地制度上升為統一標準，而應當在相互尊重、包容以及合作的基礎上創新社會管理體制機制，加強應急法治制度對接。粵港澳政府可在中央有關部門授權和指導下，由應急管理部門、環境行政部門和衛生事業單位等牽頭，通過羅列應急管理事項清單，完善聯合執法互認互通，廣泛開展各制度銜接實踐，逐步細化各領域機制對接，如建構大灣區動物檢驗檢疫互通制度。廣東可在海關總署的授權下，與港澳以大灣區為試點區域達成動物檢驗互通協議，簡化動物檢疫流程，互認對方的官方檢疫證書或疫苗接種證書等檢驗檢疫憑證，實現寵物也能在大灣區內自由流動，保障往返港澳居民安心工作。當產生成效時，可將互通區域逐步擴大至整個內地與港澳區域。值得注意的是，大灣區應急處置牽涉社會管理體制的多領域、多部門，還需要有力推動跨境跨領域跨部門應急執法綜合改革試點，必要時可組建應急聯合執法機構。
（二）構築大灣區重大疫情應急法治保障機制
1.構築區域利益協調機制
“區域利益”是一切區域合作行為產生和發展的基礎。⑦粵港澳政府正是基於“理性經濟人”的考量，不惜舉全省之力、全域之能辦好大灣區，但難以要求城市主體放棄自身利益最大化而追求整體利益最大化。相反，缺乏恰當的利益協調和約束，灣區合作極易陷入區域合作的“囚徒困境”，難以實現“帕累托最優”。清晰認知這一規律、深刻把握利益平衡對立足“一國兩制”的大灣區建設則更為重要，亟待構築起灣區利益協調機制，處理好應急法治協同治理的內在張力。一是構築應急利益補償機制。重大疫情下灣區各城市承擔的疫情防控壓力、衛生救治責任和環境治理損耗並不等同，需要根據多因素合理確定防疫投入成本，科學衡量“犧牲”程度。基於此，由全國人大及其常委會或大灣區建設領導小組牽頭構建利益補償機制，如縱向的城市稅收激勵辦法、橫向的財政轉移支付機制等，平衡好大灣區各城市在應急法治協同建設的利益。二是建立應急激勵約束制度，科學評估灣區城市的重大疫情動員水平、組織預案、能力保障等應急能力，對作出突出貢獻的城市、組織給予適當激勵，納入地方政府和社會組織考核指標，反之亦然。
2.建構突發公共衛生事件風險評估與處置機制
人類無法規避突發公共衛生事件的發生，無法迴避自然界重大疫情的風險，祇能在總結過往經驗的基礎上“防患於未然”，對可能發生但尚未發生的公共衛生事件進行監測、預防和準備，這就需要建構突發公共衛生的風險評估和處置機制，防止“天災”事件發生時出現“人禍”，最大限度減輕突發事件影響。一是建立跨境公共衛生協同預案體制。大灣區應急預案需立足“兩制”協同制定、銜接規劃並定期完善，在三地政府廣泛交流和各方專家充分論證下建立健全跨區域、分性質的衛生協同預案和現場行動方案。二是增強早期監測預警能力。早發現是有效防範化解公共衛生重大風險的前提，也是當前大灣區應急法治建設的當務之急。⑧三地政府可依託眾多科研院所和醫學機構，著力完善公共衛生監測系統，改進社會健康監測機制。三是健全灣區重大疫情風險評估機制。粵港澳聯手對可能存在的公共衛生安全風險，尤其是跨境可能性風險進行系統性、深層次評估，在此基礎上構建涵蓋民眾生命安全、經濟要素流動、網絡輿情引導、社會心理健康等多尺度的風險評估體系。
3.建立公共衛生信息共享與聯動機制
公共衛生信息共享與聯動是重大疫情應急法治協同的建設基礎，也是大灣區應急法律體系有效實施的關鍵環節。歷史經驗一再證明，全球化背景下區域重大疫情極易演變成世界公共衛生危機，需要通過全面的信息共享和廣泛的交流合作來積極應對。粵港澳一體建設下，一旦進入疫情防控的緊急狀態，透明的信息共享與高效聯動處理機製作用突出，將是大灣區應急管理和危機應對成效的一大決定因素。一是建設灣區信息共享平台，貫徹《全國公共衛生信息化建設標準與規範（試行）》發展理念，加快信息技術與公共衛生融合應用。建議由粵港澳衛生健康部門牽頭，協同環境行政部門、社會組織和第三方檢測機構推進大灣區數字化衛生數字信息平台建設，實現粵港澳公共衛生信息、公民健康數據等在醫院、衛生醫療機構、疾病預防控制中心等專業組織跨境流動和資源共享。二是建立公共衛生聯動機制。所謂聯動，指信息的理解、共識和共同行動。大灣區要在信息共享的基礎上加強應急管理、衛生健康、環境治理等相關部門的溝通協作，推進公共衛生跨境治理合作實踐，爭取形成可複製、可推廣的聯動經驗。
（三）促進大灣區重大疫情應急法治制度創新
1.建立區際糾紛解決制度
糾紛解決機制是國家治理體系的重要組成部門，也是粵港澳大灣區的重要法治保障，還是應急法治協同建設的“最後一公里”。大灣區“同級行政”的重大疫情應急協同處置過程中必然存在不少行政糾紛、府際矛盾。這些無法訴諸司法的區際行政糾紛，依靠過往以行政協議為主的內部協商收效甚微，可仿照粵港澳跨境商事案件解決機制，探索建立灣區一體化建設下府際行政糾紛的多元解決機制。一是建立灣區工作調解機制。調解具有靈活性強、成本低的優勢，契合應急法治快速回應、高效協同需求，可由大灣區建設領導小組主導，由粵港澳行政司法部門整合，建立由內地、港澳和國際上具有區際、府際和跨境調解經驗的法學、管理專家和行政工作者組成府際糾紛調解機構或委員會，作為化解府際矛盾的第一道防線，必要時可規定為糾紛後續處理的前置程序。二是創設灣區臨時仲裁庭制度。臨時仲裁區別於常態化的機構仲裁，具有公平、簡便的優點，組建臨時仲裁庭就雙方爭議的某一具體事項作出裁判，仲裁結束後即告解散。三是建立國務院區際糾紛解決機制。由國務院這一共同上級就應急處置矛盾進行一裁終局的判斷，但作出前需徵詢香港基本法委員會和澳門基本法委員會的意見。
2.健全區際行政協調制度
應急行政協調制度是粵港澳一體化建設的“定盤星”，是大灣區應急協同建設“一盤棋”的落腳點。基於應急管理目標的整體性、統一性，行政協調將是未來大灣區多元行政主體跨專業、多領域合作的一大行政行為，引導部門組織、機構人員之間互相協助積極配合，共同完成行政應急任務、實現應急決策目標。一是推動應急協調制度化。借鑒美國《州際應急管理互助協議》（EMAC）經驗，推動大灣區應急協調走上制度化、規範化軌道，制定灣區應急協調制度規範，建立應急協調信任機制。二是創設應急快速協調機制。跨境公共衛生協同預案無法涵蓋應急處置的所有，若因應急預案沒有明確負責主體、缺乏規制權利義務而產生行政應急管制爭議，基於快速回應的要求，建議創設快速協調機制，授權設立應急協調機構，明確應急管理主體和權責。三是強化信息共享和溝通交流。整合粵港澳行政應急資源，共建囊括基礎醫療、環境生態、氣象水文等在內的應急信息資料庫，實現信息互通、資源共享，同時著力形成多樣性協調形式，在現有的聯席會議和聯絡辦公室外增加議事協調機構、區域應急聯動等實踐中證明有效的溝通機制⑨。
本文係全國人大常委會港澳基本法委員會基本法研究項目/教育部人文社會科學研究特別委託項目“粵港澳大灣區規則銜接的法治協同機制研究”（JBF202113）、廣東省哲學社會科學規劃2021年度青年項目“增強港澳同胞國家意識的法律機制研究”（GD21YTQ01）的階段性成果。
注釋：
①高蕾：《習近平總書記關於應急管理的重要論述及其時代價值》，《中國應急管理科學》2020年第8期。
②莫於川，莫菲：《行政應急法治理念分析與制度創新——以新冠肺炎疫情防控中的行政應急行為爭議為例》，《四川大學學報（哲學社會科學版）》2020年第4期。
③徐泉，張渝：《粵港澳大灣區區際司法協助模式探析》，《嶺南學刊》2019年第4期。
④金曉偉：《我國應急法律體系的衝突與彌合——以緊急狀態的多重邏輯為切入點》，《河南社會科學》，2021年第4期。
⑤林鴻潮，陶鵬：《應急管理與應急法治十講》，中國法制出版社2021年版，第2-3頁。
⑥岳奎，張鵬啟：《建立健全科學完善高效的突發公共衛生事件防控體系》，https://theory.gmw.cn/2020-06/15/content_33911911.htm，2020年6月5日。
⑦盤和林：《京津冀產業協作還需深化區域分工》，《經濟日報》2017年2月8日，第5版。
⑧馬曉偉：《提高應對突發公共衛生事件能力》，《人民日報》2021年1月21日，第9版。
⑨鍾開斌：《從強制到自主：中國應急協調機制的發展與演變》，《中國行政管理》2014年第8期。
（全文刊載於《中國評論》月刊2022年3月號，總第291期） |
