中評社北京12月22日電／新一輪超大城市更新正在如火如荼開展。北京、上海、深圳、廣州等超大城市，經過幾十年的高速發展，逐步成長為我國經濟增長、對外開放和國家治理的重要支撐，但也出現交通擁堵、房價高企、產業結構不合理等“大城市病”，城市空間迫切需要重構和煥新。這一輪城市更新和以往不同，不僅僅是對“老破小”進行升級改造，更多是依托先進的信息技術、合理的功能規劃以及科學的治理理念，進一步激發城市發展活力。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。本期邀請相關專家探索完善超大城市更新的政策體系和實施路徑。
主持人
經濟日報經濟研究部主任、研究員 徐向梅
城市空間優化和品質提升的示範
主持人：目前，北京、上海、深圳、廣州等地陸續出台政策，將城市更新列為重要工作。在我國新型城鎮化加速推進背景下，超大城市更新有怎樣的現實意義？
李國平(北京大學首都發展研究院院長)：超大城市的城市更新具有重要的時代意義。第一，超大城市對國家和區域經濟社會發展有引領和帶動作用，並且因其城市更新的體量大、內容豐富，從而更具有典型性和示範性。超大城市在城市更新中應緊緊圍繞服務現代化建設大局的需要，打造城市更新範例。第二，作為國際化、市場化資源配置的樞紐型城市，超大城市在引導企業、行業組織等主體參與時優勢突出，通過充分發揮市場機製作用，可以有效控制城市更新的綜合成本，提升綜合效益。第三，北京、上海、廣州等超大城市歷史悠久，通過城市更新來喚起老城市新活力的任務更艱巨，責任更重大。總而言之，新發展格局下，超大城市發展要緊緊遵循城市發展規律，積極有序做好城市更新工作，更好實現城市的高質量發展，更好滿足人民對美好生活的向往。
石曉冬(北京市城市規劃設計研究院黨委書記、院長)：城市更新是城市發展到一定階段的必然產物，是城市功能的重新定位，也是城市動能的重新發現。2019年中央經濟工作會議首次強調“城市更新”這一概念，隨著城市更新行動在各地實施，城市更新的理念也在不斷完善。今年8月，住房和城鄉建設部發布《關於在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，嚴格控制大規模拆除、增建、搬遷，確保住房租賃市場供需平穩，加強統籌謀劃，合理確定城市更新重點、劃定城市更新單元，探索政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式，鼓勵推動由“開發方式”向“經營模式”轉變。近年來，北上廣深等超大城市出台了多項政策法規來支持並規範城市更新工作的開展。
廣州市開展城市更新探索較早。本世紀初，廣州開展“三舊改造”，並在此基礎上，2015年率先出台《廣州城市更新辦法》。前不久，廣州市又發布了《廣州市城市更新條例》，圍繞實現“產城融合、職住平衡、文化傳承、生態宜居”等目標，從過去簡單的三舊改造，轉向以“存量與增量聯動、產業與空間結合、文化與活力並重”為特征的城市更新。深圳市在全國率先探索城市更新市場化運作，堅持政府統籌的前提下，由市場主體負責申報更新單元計劃、編制更新單元規劃、組織項目實施等活動。2020年底，《深圳經濟特區城市更新條例》發布，進一步規範市場主體的開發行為，為破解城市更新深層障礙提供了法治保障。上海市於今年9月開始施行《上海市城市更新條例》，以地方立法推進城市空間形態和功能改善。條例聚焦解決城市更新實踐中的難題，例如部分存量空間利用效率偏低、環境品質欠佳以及城市歷史文化風貌有待進一步提升等問題。
溫鋒華(中央財經大學政府管理學院副教授)：改革開放40多年，我國城鎮快速發展，在推動“三舊改造”、棚戶區改造、老舊小區改造等領域，超大城市的城市更新工作已經開展了一段時間，形成了一些實踐經驗。從“人民城市人民建，人民城市人民管”的角度，當前推動新一輪超大城市更新的意義重大。
首先，超大城市經過多年的增量擴張，老城中心區出現了大量的老舊小區，由於建設年代久，建設質量與配套標準低，公共空間不足、停車等配套設施不足、基礎設施老化等問題普遍存在，影響居民生活質量。推動超大城市更新，尤其是城鎮老舊小區改造，既是滿足人民群眾美好生活需要的重要民生工程，也是有效擴大內需、做好“六穩”工作、落實“六保”任務的重要發展工程。
此外，超大城市更新有利於城鎮中心區土地集約化利用。位於城市中心區的老舊用地，土地價值高，但由於早期規劃建設標準的落後，房屋的容積率較低，公共空間利用率低，土地利用和產出率低下。通過對老舊地區的統一規劃，整合優化社區土地資源，可以實現社區內建設用地的充分和循環利用，擴大社區的空間容量，為社區鄰里中心、基礎設施、市政道路和公共綠地等提供更多空間。
政府引導、市場運作、公眾參與的可持續模式
主持人：在推動超大城市更新過程中遇到哪些困難？
張恒斌(願景集團副總裁)：願景集團參與了北京市勁鬆老舊小區改造項目，這也是北京首次嘗試引入社會資本參與改造老舊小區。在項目實踐中，主要遇到了以下三個問題：
一是產權結構複雜，缺乏組織協調機制。勁鬆老舊小區改造項目的產權所有方涉及政府、國有企業、社區、街道等，推動這類項目需要建立更清晰的組織協調機制，統籌資源，才能推動項目更加高效執行。
二是社會資本參與的廣度和深度不夠。目前，北京市社會資本參與老舊小區改造項目不多。一個重要的原因是沒有明確的規範和章程，社會資本能參與哪些項目，能夠參與到什麼程度，目前還屬於“一事一議”。建議政府層面能出台措施，鼓勵具有專業能力和資質的企業參與城市更新項目，並建立公開透明的項目和企業考評機制，吸引更多企業加入。
三是城市更新項目的財務平衡和投融資機制仍有待完善。目前，全國各地城市更新遇到最大的問題還是政府財力不足。在大拆大建模式不被允許的情況下，政府怎麼實現財務的平衡，怎麼能夠吸引更多的社會資本、銀行資本參與，需要持續地探索。對於企業來講，項目建設過程需要低成本、長周期的資金支持。當前，老舊小區改造項目的銀行貸款年化利率大概是8%至9%，資金成本偏高，建議針對此類民生項目適當降低利率。此外，當前融資仍然依賴產權抵押，建議加強金融創新，完善以項目運營權作為質押的融資模式。
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