三、拜登的統治風格和特朗普有頗為一致的地方
更進一步地，拜登的這些行為舉措讓筆者聯想到最近美國政治學界出的一部新書。最近美國耶魯大學政治學者Stephen Skowronek和John A. Dearborn等人合著的《被圍困共和國中的兩個幽靈：深層政府與一元型總統制理論》（Phantoms of a Beleaguered Republic: The Deep State and The Unitary Executive）（牛津大學出版社，2021），就是試圖從學理的層面重新系統性地檢討、分析所謂深層政府、一元型總統制理論及美國當代民粹主義等重大學術問題⑨。Skowronek等人的這部書指出了一個很有意思的現象：一方面，當代美國人普遍希望總統能強力主導各項公共管治事務，他們不喜歡英式的議會體制（儘管該體制曾一度被Woodrow Wilson這樣的知識分子所青睞）；另一方面，當代美國人普遍希望擁有一個超越黨派性的、足够專業的技術官僚公共管理團隊。而且，許多美國人是對此二者同時有所期待，但實際上，二者任何一項全面實現起來都有很大困難。按此書的理論框架，則今日美國人實際面臨著二重挑戰，一是根深蒂固的所謂官僚體系“深層政府”，意欲阻擋民意的實現，并減低民選政治領袖的權威；二是試圖壓制住理性與法制聲音的一元型總統制理論（尤其以特朗普為代表）。這兩重挑戰就是使美國政治陷入重圍的兩個幽靈，這兩者互相對戰叫罵，同時又互相勾連，在此書作者看來，其實就是同一病竃在兩個不同層面的不同展現，本質上乃是一體。此書作者更警告，如這兩個“幽靈”現象不被妥善處理，其緊張對立關係甚至可能撕裂整個美國政治，造成嚴重後果。非常有趣的是，此書作者絲毫無意為所謂“深層政府”進行開脫，在他們看來，當代美國日常政治中的官僚規管型體制確實是客觀存在，而且也確實植根很“深”，也就是說，特朗普及其支持者們在這一方面發起的攻擊并非全屬無的而放矢。
在更為具體的策略建議方面，三月中此書作者曾投書《紐約時報》，表達了他們的看法。他們指出，毫無疑問，在特朗普時代，特朗普作為總統對美國立法機構毫不尊重，多次無視國會的財政權和監管權，而拜登上任後，已明確表示會尊重國會意志，遵守憲政秩序，所以看起來擺在美國國會面前的問題就暫時得到了解決，但此書作者們認為，這樣的“解決”根本就不是真解決，他們建議美國國會必須更積極地介入問題，向總統與行政部門展現其實力，促使行政部門建立起與立法部門更密切的合作，二者共同協調、型塑公共治理決策的平台。在此書作者們看來，總統不宜被視為一個真正可靠的裁決者，因為總統往往不會去嘗試約束自身，而美國近年來既有的來自立法機構方面的制衡又是薄弱和渙散的。其實，這篇投書和此書主旨大致相呼應，也就是說，此書作者們對於改進當代美國政治的核心建議就是加強立法部門的能量，使立法部門在一系列問題的裁斷與政策的制定上扮演更大角色。他們既要限制總統權力，也并不打算給日常行政的專業官僚體系更多賦權，因此立法機構（廣義還包括司法機構）自然成了受他們青睞的一環⑩。
因此，從此書的基本研究看來，我們可以得到以下這幾個結論。1，即使拜登并不像特朗普那樣口無遮攔，肆意影射和抨擊所謂“深層政府”，但這并不代表拜登就與“一元型總統制”理論完全隔絕或完全免疫；2，同樣的道理，雖然拜登一再宣稱自己的治理方式是相當現代性與科學化的，但這并不代表他就不會將來自官僚層級的一些政策分析和專業意見置之不理或束於高閣。簡而言之，在對待總統權力的能量、邊界和範圍這些課題時，拜登的態度可能與特朗普⑪并沒有根本性的區別。此外，我們還需要注意到一個非常特殊的現象，即雖然特朗普天天痛罵（及甩鍋）官僚體系的“深層政府”，但實際四年執政下來，特朗普也在行政部門裡構建與安插了屬於他特氏的獨特版本“深層政府”，而實際上自拜登正式入主白宮以來，也在不斷地致力於清除這批“深層政府”人士，所以本質上拜登也有一個他想不斷去打擊和弱化的前朝版本“深層政府”存在⑫。
其實，該書作者們也早就發出了一些相關警告。比如，在2月他們刊於Salon的一篇文章中，就已有這樣一段分析：“與特朗普截然不同，拜登宣稱他將好好維繫總統和行政部門屬下官僚之間的良好關係(comity)，但是，這種說法很可能并不會真正落實，其實特朗普遠非特例，在過去超過半個世紀的歲月裡，兩黨的總統都傾向於將行政部門的官僚們看成是絆腳石，而且他們對這些官僚的施壓也不斷在加強，沒有理由認為拜登會是這個長期趨勢的一個明顯反例。”⑬在三月，該書作者更在媒體上公開提到：“儘管拜登的統治風格和特朗普完全不同，看起來非常尊重專業意見和科學判斷，但實際上如果你仔細思考他的治理與統治模式，你就會發現他和特朗普有頗為一致的地方，即：他們選擇的路徑都非常的個人化（personal）。如果我們僅僅期望於通過拜登去清洗掉特朗普的遺產，最終我們的希望與期待很可能都會落空。我們必須還是要尋求一套制度性方案。”⑭因此，實際上本書作者已經做了類似的判斷，即拜登可能會繼續運用“一元型總統制”理論的相關論說來實現（及合理化）自己的政治企圖。
筆者相信，明白這一點後，我們就會對拜登在喀布爾陷落前不願聽美國情報部門一些人發出的警告，在喀布爾陷落後又不斷強勢為自己的政策路綫進行辯護，絲毫不願退縮的行徑，有了更深一層的理論方向上的理解。簡單而言，拜登的表現不過是數十年美國強勢總統制勃興的又一個細節性的具象反映而已。
注釋：
①Robert J. Lieber： "Biden Foreign Policy: Sobered by Reality or Condemned to Repetition"，in Israel Journal of Foreign Affairs, Published online: 01 Jul 2021
②同時，若依照過往數據，則美國公衆對於外交政策上的成敗一般記憶時長并不太久，這一點也許會潛在地對拜登有利，參閱https://www.cnn.com/2021/08/21/politics/biden-afghanistan-polling-analysis/index.html
③參閱William G. Howell: Power without Persuasion: The Politics of Direct Presidential Action (Princeton University Press, 2015 ); Jeremy D. Bailey: The Idea of Presidential Representation: An Intellectual and Political History (University Press of Kansas, 2019); John A. Dearborn: Power Shifts: Congress and Presidential Representation (University of Chicago Press, 2021)
④參閱https://www.nytimes.com/2021/08/17/us/politics/afghanistan-biden-administration.html 和 https://www.nbcnews.com/politics/national-security/cia-warned-rapid-afghanistan-collapse-so-why-did-u-s-n1277026
⑤參閱https://slate.com/news-and-politics/2021/07/joe-biden-andrew-saul-trump-unitary-executive.html ; 亦可參閱 https://washingtonmonthly.com/2021/07/23/the-necessary-perils-of-bidens-unitary-presidency/ 與 https://www.wsj.com/articles/the-meaning-of-bidens-firing-spree-11626129832
⑥參閱https://www.politico.com/news/magazine/2020 /12/10/nathan-simington-christopher-waller-fcc-federal-reserve-appointments-unitary-executive-authority-444136
⑦參閱https://www.washingtonpost.com/outlook/2021/05 /29/executive-privilege-immunity-biden-trump/
⑧參閱https://www.aei.org/society-and-culture/bidens-imperial-presidency-moment/ ；以及 https://www.aei.org/foreign-and-defense-policy/presidential-unity-and-the-afghanistan-disaster/
⑨關於此書的詳情介紹，可參閱李海默：《“深層政府”與一元型總統制：美國當代政治中的兩個幽靈？》，刊於上海澎湃新聞，2021-05-24。
⑩當然，這樣的建議是否真的可行，其實也要打一個很大的問號，不僅美國國會早已是政治極化現象表現最為突出的所在，而且現在民主黨在國會兩院實際都是微弱多數，更遑論最近美國新一輪人口統計出爐，在國會裡因人口增長而增加席次的是紅州，掉了席次的反而是藍州。
⑪關於特朗普這方面的表現，可參閱李海默：《特朗普說美國總統想幹嘛就幹嘛，假如漢密爾頓復生會怎麼看？》，刊於 澎湃新聞，2020-07-08；與李海默：《學理上，美國會是否能够限制約束特朗普關稅權力？》，刊於 觀察者網，2018-07-30。
⑫參閱https://www.nbcnews.com/politics/politics-news/trump-railed-against-deep-state-he-also-built-his-own-n1258385
⑬參閱https://www.salon.com/2021/02/15/trump-waged-war- on-the-deep-statecan-bidens-good-government-approach-work-now/
⑭參閱https://news.yale.edu/2021/03/29/after-trump-reining-imperial-presidency
（全文刊載於《中國評論》月刊2021年10月號，總第286期） |
