長期而言，立足於台灣居民是中國公民的基本法理，以憲法和法律所保障的平等權為基準，基於中華人民共和國政府能够有效管轄在大陸的台灣居民的事實，加之越來越多台灣居民來大陸居留的趨勢，面向推進祖國和平統一的偉大使命與長期目標，大陸法律體系應在原則上將在大陸的台灣居民切實作為中國公民來處理相應的身份、權利、地位與待遇問題，逐步擴大既有法律適用於台灣居民在大陸權利義務實踐的範圍，基於“作為一般中國公民的台灣人”而非“作為台灣人的特殊中國公民”去展開立法、司法和執法工作。台灣居民應是作為一般中國公民而無需證明自己，因為這些權利義務是先在的、既定的。一般情況下，未來大陸方面在處理台灣居民在大陸的公民權利義務實踐問題時，應遵循從法律到政策、從一般到特殊、從規範到實踐的階序和邏輯，依循從確證法律身份到實踐權利義務再到實現同等待遇的程序和環節。雖然公民權利義務需要通過一定的程序和路徑而得以實踐和實現，從中國大陸的法律規定和實踐來看，相關權利義務和同等待遇的實現與保障是以居民身份為依據或參照、以戶籍作為法律適用與政策實踐及資源分配的連結點。但從法律的邏輯來講，程序服務於權利，權利主導著程序，針對大陸居民的公民權利義務實踐選擇了特定的程序，而對於台灣居民權利義務實踐的程序選擇也應以如何更好地實現實體性權利義務為準繩。因此，當援用大陸居民的公民權利義務實踐的法律路徑和程序不足以保證台灣居民在大陸權利義務的實現時，大陸方面理應在程序、環節上進行適當的調整，或者不以戶籍等為必要條件，或者以變通方式實質容許“雙重戶籍”，或者簡化戶籍申請流程，或者縮短各環節間隔時間，進而將大陸相關實體性法律規定更快捷、普遍地直接擴展適用於在大陸的台灣居民，并將相關的程序性法律規定進行適當修正，而相應的調整既可以通過立法途徑也可以通過司法解釋方式來達成。
四、台灣居民在大陸權利義務實踐的政策路徑
在逐步解除限制、拓展和深化法律適用的同時，相應的政策措施也應配套到位。涉及台灣居民在大陸權益的政策實踐包括兩種類型，一方面是作為執行和適用相關法律意義上的政策路徑，另一方面仍是作為彌補上位法缺失意義上的權變之舉，當下的“同等待遇”政策更多地屬於後者。在相應的政策配套與實踐過程中，應注重以法治思維為引導，將政策舉措的結果邏輯逐步向平等權的法理邏輯靠攏，同時注重從作為權變之舉的政策中總結、提煉出具有普遍適用性的舉措作為未來的法律適用路徑，或是補足既有的法律規定。更為具體的政策路徑也還可以從兩個方面展開:一方面是對於台灣居民在大陸地區的“戶籍”、身份證規定采取不同於大陸居民的標準和程序;另一方面則是不以戶籍、身份證作為落實和保障權益待遇的必要標準。前者是適用既有法律路徑後的變通方式，後者則是基於實體權利證明程序正當的創新方法。總體上，以大陸地區既有法理邏輯和法律路徑而言，相關發展與創新的政策舉措在當下主要是彌補既有法律不足的變通之舉，其基本思路和結果是在不改變其台灣居民在台灣地區原有法律身份及權益的前提下，大陸方面采用“便利”或“權宜”做法在各個方面參照大陸居民逐步給台灣同胞提供無異於大陸居民實現權利義務後的同等待遇，但未來主要的舉措更可能而且應該是適用有關法律的政策路徑。
當然，雖然原則上或未來的政策路徑應依循法律基本規範，但在當下兩岸關係格局及單一戶籍準則下，變通或權宜的政策路徑仍具有較強的可行性和操作性，也有更廣泛的適用性，更能切實有效地為台灣同胞在大陸就業、生活等提供便利。政策路徑也大致可以劃分為激進和漸進兩條路綫。激進路綫主要著眼於修正當前以戶籍作為台灣居民權利義務實踐依據的政策舉措，因為按照台灣居民在大陸定居并獲取戶籍的程序，雖然大陸方面不要求台灣居民放棄台灣戶籍等，但相關條件和要求對於台灣居民而言仍然較高，因此相關的政策思路可以以簡化流程、縮短期限為主，甚至在操作上讓台灣居民具有實效意義上的“雙重戶籍”，使得這些台灣居民因此得以享受到相應的權益。漸進路綫的實質在於以政策方式替代法律方式使得台灣居民在大陸能够獲得與大陸居民同等的“居民待遇”，通過政策創新和擴散在事實上產生與實現中國公民權利基本相同的後果與效果。這在當前情況下更為便捷與可行，這些待遇可以在實踐中通過行政管理等手段特別處理來加以落實，而不需要特意通過修法的方式去實現，也并不以台灣居民可能失去在台灣地區的相關權益為代價。
台灣同胞本身已是中國公民，如果僅因台灣居民并非大陸居民，暫未能在大陸地區實現與大陸人民同等的權利義務而影響其在大陸的相應權益和待遇，就會形成台灣同胞在大陸處於“有公民權利、少實現路徑、求居民待遇”的境地。就主觀意願和客觀限制而言，台灣居民在當前缺乏動力放棄台灣戶籍及其所衍生的在台灣的相關權利和待遇。與此同時，中央政府推動落實台灣同胞在大陸地區完全的公民權利義務的條件也尚不成熟，讓台灣同胞按法律程序和變通方式在大陸設立戶籍、申領身份證進而落實權利義務則是緩不濟急、勉為其難。因此，在大部分情況下，台灣同胞在大陸的法律地位與權益保障并沒有嚴格遵循從“中國公民”到“大陸居民”再到“大陸居民權利及待遇”的路徑，而是直接略過中間環節，采用從“台灣地區的中國公民”直接到“與大陸居民同等待遇”的路徑。而從歷史發展的視角來看，台灣居民在中國大陸的待遇逐漸在各個領域趨於與大陸居民相同，尤其是黨的十九大更是正式提出“提供與大陸同胞同等的待遇”，這都有助於逐步形成一種“參照大陸居民”的涉台社會管理與公共服務體系，這是當下一條較為務實的路徑。在全面適用大陸法律規範、全面落實台灣居民在大陸權利義務的目標導向下，推進“同等待遇”的政策路徑未來將可以被直接“合法化”為適用公民權利義務相關法律意義上的相應路徑。面向未來，對中國大陸而言，應延續既有的政策路綫和工作成績，同時適當凸顯和強化台灣同胞在大陸作為中國公民的身份屬性和法律地位，不斷擴大和深化“同等待遇”政策，使得法律規範與政策實踐在最終結果上相互契合。
五、台灣居民在大陸權利義務實踐的治理體系
隨著大陸推動兩岸融合發展的主動性和主導性的增強以及國家治理能力的提升，大陸有動力也有能力推行具有包容性的舉措，將在大陸的台灣居民逐步納入國家和社會治理的範圍。長遠來看，國家的統一包括主權、領土、政府和人民等要素的統一，而推動台灣居民在大陸作為中國公民權利義務的實踐也正是在人民層面逐步落實一個中國原則、漸進實現和平統一。為了更加全面地落實台灣居民在大陸的權益和待遇，大陸方面宜以法治思維為綱、以政策路徑為用，逐漸將台灣居民權利義務實踐的治理融匯到現代國家治理體系中去。
首先，充分尊重台灣居民在大陸的治理主體地位，充分發揮其主體性。推動同等待遇和公民權利義務實踐需要法律賦權和政策支持，需要政府機關的積極有為，但更為重要的是不能僅僅將台灣居民視為法律和政策的客體即管轄的對象，要考慮到台灣居民切實的感受與需求，要認知到台灣居民作為權利義務實踐主體的地位，充分利用台灣居民的主體性和積極性。在推進國家治理現代化與祖國和平統一的進程中，大陸的法制建設和政策實踐處於量變和質變的迭加發展狀態，隨著越來越多的台灣居民來大陸創業、就業、學習和生活，大陸相應的法規、政策等可能滯後於形勢發展實際，而來自於台灣居民的切身訴求與實質參與就能够使得相關的法律適用、政策規定等更具有廣泛性、針對性和可行性，也逐步促進國家治理能力的提升與治理體系的完善。而且在保障和增進台灣同胞權益的實踐中，台灣居民具有較強的權利意識和參與能力，在大陸積極爭取改善境遇，也在一定程度上誘發了政府的政策創新，逐漸讓法律適用和政策舉措更加全面。在大陸的台灣同胞已經從早期較為單一的台商群體擴展為包括台青、台生等在內的多元群體，其相應的權益和訴求也逐步分化，大陸經濟社會發展也日新月異，從投資擴展到就業、就學、生活及公共參與等領域所涉及的利益群體和參與主體逐漸多元化，以“台灣同胞投資保護法”為主體的專門法規已經不能完全覆蓋在大陸的台灣居民權益事項。因此，立法機關、行政部門、事業單位、群團組織等應充分容納台灣居民的主體多元性、參與積極性和訴求多樣性，逐步擴大治理主體範圍。
其次，合理處理台灣居民的屬地化管理和服務，基於戶籍地、住所和居所等構建台灣居民權利義務實踐的屬地管理模式或者委托管理模式。就當前的制度規定而言，袛有擁有大陸戶籍的台灣居民才能充分實現公民權利義務及同等待遇。相當多的在大陸的台灣居民并不擁有大陸戶籍，在具體空間上是附著於住所或居所的，而公民依據住所和居所管理制度所享有的社會福利、公共服務及其便利程度都要低於戶籍人口。因此，大陸方面可以考慮對於台灣居民權利義務實踐的屬地管理靈活處理：一方面，將住所、居所的屬地管理比照戶籍地管理模式，台灣居民在大陸住所、居所地的權利義務實踐、所享有的社會福利及公共服務等可以參照戶籍人口的公民權利實踐和同等待遇；另一方面，對於台灣居民在大陸住所、居所和戶籍地的登記條件和准入資格以及相應權利義務實踐的處理標準應比大陸流動人口更為靈活和寬鬆，因為大陸流動人口在其戶籍地能够充分實現其公民權利義務。在具體操作上，鼓勵台灣居民按照《中國公民往來台灣地區管理辦法》和戶口管理規定等辦理暫住登記、居住證及戶籍登記事項，并參照戶籍人口逐步享受對應的社會福利和公共服務，如台灣居民在大陸居所地辦理暫住登記後即可享受基本的社會保障、就業權利、教育權利等，辦理居住證後逐步享有與戶籍人口同等的居民待遇，全面放開台灣居民在大中小城市及建制鎮的落戶限制，合理確定特大城市落戶條件，在積分落戶制度中對於台灣居民的身份進行加權賦分。
再者，妥善利用台灣居民的大陸相關證件的區分功能，基於台胞證、居住證和大陸身份證的功能差異構建分層治理機制。台胞證最初的功用僅為台灣居民入出大陸的旅行證件，隨著越來越多的台灣人在中國大陸長期居留生活，台胞證已經成為台灣居民在中國大陸的合法身份證明及法律證件，台胞證在實際效果上已經是應用範圍最廣泛、最普及的特殊身份證。台胞證也能够與台灣居民在大陸具有中國公民權利義務這一規範相對應，客觀上確證了台灣居民即是中國公民，因此可以作為台灣居民在大陸具有作為中國公民權利義務的法律證明和證件，未來可以以台胞證作為依據在全國層面構建台灣居民管理與服務的統一協調機制。而居住證則證明台灣居民在某地有了較為穩定的居留事實。依據《居住證暫行條例》，居住證持有人在居住地將依法享受義務教育、公共衛生、勞動就業、參加社保等六大基本公共服務，而各省區市則結合地方實際出台相應的管理辦法和實施細則。居住證具有一定的戶籍權益替代功能，而且居住證提供的福利和服務越多，地區差距越小，戶口戶籍的吸引力就越小。⑨因此，居住證作為台灣居民享有具體權益和待遇的證明與依據，隨著社會經濟的發展和公共服務的改善，可以作為主載體去構建台灣居民權益與待遇的在地保障和促進機制。而身份證則是證明台灣居民在大陸已經完成居民身份轉換，是在大陸能够充分實踐和實現作為中國公民的權利義務的證明，可以作為依據將台灣居民完全納入既有的居民管理體制和公民權利義務實現機制中。此外，以證件為執行依據的治理實踐一方面應在既有界限內持續深化，在具體的法律適用、行政管理、公共服務、商業活動中增加相關證件的便利性，如在網絡招聘、交易、社交系統中納入相關證件的數據；另一方面可以逐漸擴大適用範圍，適度模糊證件的功能性差異，讓台胞證的法律屬性實體化，讓居住證的功能擴張“合法化”，使其逐步適用於學習、創業、就業、生活之外的領域以及居住地之外的地域，而且相關證件的屬性、功能的融合也將是值得努力的方向。
最後，務實應對台灣居民在大陸的流動態勢，基於權益的可轉移性構建台灣居民在大陸權利義務實踐的流動與轉移治理機制。台灣居民在大陸是特殊的流動人口，高頻流動會導致非戶籍人口與戶籍人口的差距、地區差距相互叠加影響到其實際權益和待遇，一方面會讓台灣居民在居住地獲得的原本低於戶籍人口的權益和待遇會因流入新城市而喪失或縮水；另一方面會加劇台灣居民流向并聚集於大城市的非均衡態勢。與此同時，在大陸人口流動治理體制下，作為流動人口的台灣居民在大陸缺乏大陸流動人口能够在戶籍地實現其公民權利義務的基礎保障，而且已獲得權益的可轉移性也低於大陸流動人口。在戶籍制度不斷變革的大背景下，對人口遷移和權益實現的障礙，更直接地來自於權益流動性的缺失。⑩因此，隨著公民權利尤其是養老、醫療、住房等社會化程度不斷提高，權利義務與戶籍的剝離度不斷升高，當前台灣居民在大陸還需要擁有權益可轉移或可纍積的特別權利。總體上，為了深化台灣居民在大陸的權利義務實踐，大陸需要確立符合實際需要的權益轉移原則和規則，更需要將零散的台灣居民權益保障的相關規定及措施聯結成為連貫的支持網絡，實現台灣同胞能在大陸地區享受可轉移的權益與待遇。具體而言，在國家層面通過中央統籌發揮對台灣同胞權益的兜底功能，一方面確定并擴大與戶籍和屬地脫鈎的台灣居民基本權利義務清單，覆蓋所有在大陸的台灣同胞，直接在中央層面予以保障和推進；另一方面可以通過法律、政令等方式確立基本原則和計算規則，如台灣同胞在大陸的時間、義務與貢獻可纍積計算，醫療、養老、教育、保險等待遇可異地實現，指導和協調地方之間按照權益纍積和待遇分攤的原則處理台灣居民在大陸的權益流動性問題。在地方層面，通過區際的對接互聯實現對台灣同胞權益的共濟功能，不同地區之間開展雙邊合作與多邊合作，商定台灣居民的資格認可、異地權益承認和纍積及轉移細則以及待遇或負擔分攤比例和信息交換技術規範等，至少應保證台灣居民在居住地已獲得的權益和待遇不受人身流動的影響。
(本文係研究闡釋黨的十九屆四中全會精神國家社科基金重大項目“完善促進兩岸交流合作制度安排和政策措施研究”（20ZDA097）、2019年度國家社會科學基金重大項目“‘一國兩制’台灣方案研究”（19ZDA128）、2019年度國家社科基金項目“新時代‘一國兩制’實踐機制研究”的階段性成果（19BZZ105）的階段性成果。)
注釋：
①余凡：《台灣居民同等待遇立法：成因、時機與路徑》，《海峽法學》2019年第2期。
②季燁：《台灣居民在大陸的同等待遇法律問題芻議》，《台灣研究》2018年第3期。
③王鶴亭：《台灣同胞在大陸的法律地位與同等待遇》，《現代台灣研究》2018年第2期。
④季燁：《台灣居民在大陸的同等待遇法律問題芻議》，《台灣研究》2018年第3期。
⑤季燁：《台灣居民在大陸的同等待遇法律問題芻議》，《台灣研究》2018年第3期。
⑥李明超：《城市流動人口管理變革：透視積分制》，《重慶社會科學》2016年第11期。
⑦余凡：《台灣居民同等待遇立法：成因、時機與路徑》，《海峽法學》2019年第2期。
⑧季燁：《台灣居民在大陸的同等待遇法律問題芻議》，《台灣研究》2018年第3期。
⑨郭東傑：《新中國70年：戶籍制度變遷、人口流動與城鄉一體化》，《浙江社會科學》2019年第10期。
⑩Li Zhang, Meng Li: Acquired but Unvested Welfare Rights: Migration and Entitlement Barriers in Reform-Era China, The China Quarterly, Vol.235, September 2018, pp.669-692.
（全文刊載於《中國評論》月刊2021年7月號，總第283期） |
