】 【打 印】 
【 第1頁 第2頁 】 
特朗普執政以來美台關係的變化及其前景
http://www.crntt.hk   2018-10-07 00:16:11
 
  儘管這場以嚴重的中美貿易摩擦為主題的中美重大摩擦還在發展中,但可以預料,嚴重的摩擦實際上是激烈的競爭,而不是、也不會是激烈的對抗。不僅因為貿易摩擦中始終存在談判、協商,更因為貿易摩擦的同時,中美始終存在其它方面的廣泛合作。所以,中美關係競爭-合作的框架始終保持,中美沒有、也不會陷入新冷戰;中美關係沒有、也不會回到1979年1月中美建交前的全面、嚴重對抗。這些決定了,美國從1979年1月中美建交後形成的,支持、但不直接軍事保護台灣的美台關係主題,沒有、也不會改變。美國對台灣的支持正在強化,支持與保護的界限有所模糊,但沒有、也不會突破二者的界限。

   2.特執政後,美國反華親台勢力得勢,大力支持台灣,是美台關係變化的直接推動因素。

  如本文前述,特執政以來,美台關係主要在兩方面得到加強。其一,美國重新重視美台關係的戰略意義;其二,在“保持台海和兩岸關係現狀”的藉口下,強化對台灣的支持。這兩方面各有不同的鼓吹和推行的人群。其中第一方面,主要是特的國安團隊鼓吹和推行;第二方面,主要是美國國會,以及國務院、國防部的一些高官鼓吹和推行。

  鷹派反華人士班農、納瓦羅,都曾是特競選團隊重要成員,班是宣傳負責人,納是經濟政策顧問;特執政後,二人都成為其國安團隊重要人物,班是白宮首席戰略分析師(已於2017年8月離職),納是貿易問題委員會主任。事實表明,他們堅定的民粹主義立場、強硬的反華觀點,對特的相關政策有重大影響。特在競選中關於中美關係、對華的政策言論,與班、納二人的如出一轍;特執政後推行的對華政策,對華戰略,也完全採納他們二人的觀點。2018年12月發佈的《國家安全戰略報告》中的涉華部分,完全是班、納二人的觀點。尤其是2018年3月以來,中美貿易摩擦中美國的動作更完全是他們二人觀點的表現。雖然迄今筆者沒有發現班、納二人有直接涉台的言論,但筆者仍然判斷,特在《國家安全戰略報告》中表現的,對美台關係戰略意義的重新重視,與他們二人密切相關。因為班、納二人是特的國安團隊中最有戰略思維和眼光的人士,他們對中國和中美關係的定位明顯具有戰略性,提出的相關建議也大都立足於戰略思考。所以,為有效遏制中國,提出重新重視美台關係戰略意義這一明顯具有戰略思考的建議,非班、納等人莫屬。

  長期以來,美國政界,特別是美國議員中,始終存在強大的親台勢力。1979年1月中美建交以來,這些親台的議員們一直動作不斷,不僅在國會兩院通過提案、質詢、聽證會等方式,一再表現對台灣的“友好”和支持,對美台關係的重視與強化,而且多次推動通過各種涉台法案、法律,其中最重要、影響最惡劣的是《與台灣交往法》,把美台關係和對台的支持法制化。2003年9月,參眾兩院的“台灣連線”成立後,親台議員們的活動更加積極,影響更大,已成為美國政界支持台灣的主力,與台灣交流聯繫的主要管道。特執政以來,“台灣連線”議員們不僅比前幾年的活動明顯頻繁,而且重點更加突出。一年多以來,“台灣連線”活動的重點主要是:推動通過具有更明顯支持台灣內容的《2018財年國防授權法案》,推動通過促進美台各層級官員交往的《與台灣交往法》,大力支持台灣參與世衛組織等主權國家的國際組織等等。在“台灣連線”議員的積極活動遊說下,《2018財年國防授權法案》和《與台灣交往法》,都得以在國會“無異議”通過,並促使總統簽署而順利成法。近來,“台灣連線”議員們又在積極策劃、制定包含更多、更重要支持台灣內容的《2019財年國防授權法案》,以及《台灣安全法》,估計順利通過並獲得總統簽署的可能性很大。

  事實清楚顯示,特執政以來,美國的反華親台勢力涉台活動的力度明顯加大,內涵更加廣泛,效果也更為明顯,已經成為特執政後美台關係變化,包括重新重視美台關係戰略意義,以及強化對台灣支持的直接推動因素。須引起注意的是,反華勢力和親台勢力兩部分人士,對台灣的支持,明顯地相輔相成,相互支持、相互配合。但反華人士的活動具有更重要影響。正是他們的活動,給親台人士支持台灣的活動創造了更有利條件,特別是促成了總統順利地簽署相關法案、法律。

  3.兩岸關係複雜、嚴峻,蔡英文當局極力爭取美國的保護、支持,是特執政以來,美台關係不可忽視的推動因素。

  特朗普2017年1月20日開始執政,正值蔡英文在台灣第二年執政。由於蔡堅持拒不承認九二共識,在台灣大力推進全面“台獨化”,徹底“去中國化”,兩岸關係複雜、嚴峻,而且不斷更加複雜、嚴峻。與此同時,蔡極力爭取美國的保護和支持,大力推進所謂的“聯美抗中”政策。雖然親美,爭取美國的保護、支持,是歷任台灣地區領導人必然的基本政策。但蔡的極力爭取卻有其特點:其一,積極配合美國的對華戰略,力圖提高台灣作為美國籌碼的戰略價值;其二,大肆宣揚“保護台海和平、維持兩岸關係現狀”是其執政目標,儘量減少美國對其公然搞“台獨”、成為“麻煩製造者”的疑慮。

  實際上,蔡極力爭取美國的保護、支持,並不是從特執政才開始,而是在她本人參選地區領導人就開始,而且在勝選後,特別在執政後更是如此。2015年1月蔡宣佈參選地區領導人後,就一直宣稱,台灣要積極參與美國的亞太再平衡戰略和TPP,並且發揮台灣“獨特的作用”,勝選後和執政後,更是一再做出同樣表示。同時,蔡從參選到勝選,再到執政,也一再宣稱,將以“保持台海和平、兩岸關係現狀”為執政目標。衹是蔡的上述宣示,當時遭到美國的拒絕,認為她實際是“企圖把台灣捆綁在美國的戰略上,謀求自己的利益”。特執政後,蔡繼續極力爭取美國的保護和支持,繼續上述兩方面的爭取,但具體內涵有所調整。主要是特以推進印太戰略取代推進亞太再平衡戰略,所以蔡也就聲稱台灣將在美國的印太戰略中扮演重要角色,發揮獨特作用,“不僅是棋子,而且要做棋手。”特別是與美國聲稱“保持台灣和兩岸關係現狀”相呼應,積極爭取美國在軍售、國際空間問題方面的支持。

  一年半的事實顯示,蔡上述的極力爭取,以及更加強化與美國親台勢力的互動,對於特執政以來美台關係的強化,產生了一些推動作用。但蔡的作為沒有,也不可能改變台灣在美台關係中的籌碼地位,更不可能對中美關係產生有意義的影響、所以,蔡的極力爭取,對強化美台關係衹可能產生十分有限的推動作用。

  三、結論與展望

  1.特執政以來,美台關係正在發生中美建交後最重要的變化。但變化必然是有限的,沒有、也不會改變美國支持台灣、但不直接軍事保護台灣的美台關係主題。

  如本文前述,特執政一年半以來,美台關係已經發生、並將繼續發生兩大方面的變化。筆者認為,這兩方面共同構成了,中美建交後美台關係最重要的變化。關鍵是,美國開始重新重視美台關係的戰略意義,即重新從遏制中國的角度,更準確地說,從贏得與中國競爭優勢的角度,認識和利用美台關係。眾所周知,中美建交後,在近四十年的中美較量過程中,美台關係的戰略意義不斷弱化,已成為一個大趨勢。2010年後美國一度出現“棄台論”是這一變化的一個重要表現;台灣問題在中美關係中開始邊緣化是另一個重要表現。特執政以來開始重新重視美台關係的戰略意義,儘管衹是開始,卻表明這一大趨勢開始改變,從而成為中美建交後,美台關係最終的變化。  

  但筆者判斷,特朗普執政下的美台關係變化,無論是重新重視美台關係,還是在維持台海和兩岸關係現狀的藉口下,強化對台灣的支持,都必然是有限的。關鍵的原因是,當前和未來時期,在中美的競爭中,台灣的戰略價值、戰略作用,早已不能與1949年到1979年期間相比較。首先,中美關係,特別是中美的綜合實力對比,現在與當年已大不相同。儘管仍然還是美強中弱,但實力差距已大為縮小,美國即使利用台灣,也難以明顯增加美國對中國的實力優勢,反而很可能出現,由於美國利用台灣而嚴重刺激中國,導致中國大陸對台灣的嚴厲懲罰,而迫使美國捲入比中美競爭更嚴重的中美對抗,從而嚴重損害美國利益。其次,台灣島內政局日益不穩,支持“台獨”立場、對抗大陸的民進黨政權前途未卜。如果台灣再次出現政黨輪替,一個非“台獨”的台灣政權,將不會成為美國與中國競爭中的有效籌碼。所以,特政府重新重視美台關係戰略意義,必然是有限的。而且,由此也決定了,特政府強化對台灣的支持必然也是有限的。

  如本文前述,中美建交後美台關係的主題由美國保護、支持台灣演變為美國支持,但不直接軍事保護台灣。這既是美台關係戰略意義持續弱化的表現,更是其結果。特執政以來,儘管開始重新重視美台關係的戰略意義,強化對台灣的支持,但如上所述,美台關係的這些變化都是有限的,完全不足以導致美台關係主題的實質性變化。所以,在特執政的未來時期,美台關係將繼續保持,而美國支持台灣、但不直接軍事保護台灣的主題,不會有突破性改變。

  2. 特朗普執政以來,已經通過的和可能繼續通過的涉台法案、法律,對美台關係有深遠影響,對中美關係中的台灣問題,有不可低估的深層次不利影響。

  特執政一年半以來,已先後通過了《2018財年國防授權法案》,《與台灣交往法》兩部涉台法案、法律。據媒體報導,美國國會除提出《2019財年國防授權法案》外,還在醞釀提出《台灣安全法》和《台灣國際參與法》。顯然與國會配合,通過和醞釀繼續通過涉台法案、法律,是特政府處理美台關係的一個重點。

  提出並通過每個財年的《國防授權法案》,是美國國會一個每年都需進行的例行的事宜,但這些法案往往有涉台內容。2018財年的這一法案,載入了當年里根對蔣經國的“六個保證”。該保證是里根為安撫台灣,以減輕台灣對於美國可能將之與大陸做交易的疑慮做出的。但特不僅將“六個保證”寫入共和黨黨綱,而且執政後將之載入法案,顯然就不僅是安撫台灣,而具有了更重要內涵,即表明美國將置當年中美關於限制美國對台軍售的“8.17聯合公報”於完全不顧,從數量到品質,全面擴大對台軍售。2018財年的這一法案,還載入了關於要求美國防部評估美台軍艦互泊可行性的內容,以及邀請台軍參與“紅旗軍演”的內容。這些都表明了,擴大、深化美台軍事合作的明顯意向。至於《與台灣交往法》,主要是規定實現美台各個層次的官方交往。這將突破1979年1月中美建交以來,美國對美台官方交往、特別是官方高層交往的禁忌。顯然,這是對中美關係一個中國政策政治基礎的嚴重侵蝕。

  《2018財年國防授權法案》和《與台灣交往法》的通過,暫時還沒有對美台關係、中美關係形成直接的明顯影響。但這兩個事件,尤其是《與台灣交往法》的成法,性質惡劣,後果嚴重。1979年1月中美建交後,4月美國國會通過《與台灣關係法》,經卡特總統簽署而成法。近40年來,《與台灣關係法》作為美國處理美台關係和美國支持台灣的法律基礎,對中美關係,尤其對其一個中國政治基礎,一再形成重大衝擊。現在,美國官方人士一再單方面宣稱,中美關係的基礎是“三個聯合公報和《與台灣關係法》”,並且聲稱作為美國國內法的《與台灣關係法》,將具有比“三個聯合公報”更高的位階,從而具有更高的效用。《與台灣關係法》的惡劣後果越來越明顯,越來越嚴重。這預示著《與台灣交往法》,甚至醞釀中的《台灣安全法》等,對美台關係同樣將有著深遠影響。不排除美國官方人士將聲稱“二法(或三法)三公報”的中美關係基礎的可能性。這將進一步破壞一個中國政策的中美關係政治基礎,從而嚴重損害中美關係。對此,必須高度重視,並預有對策。

  3. 特朗普執政以來,美台關係有所強化,但美國利用台灣和台灣問題遏制中國的能力和意圖沒有同步增強,中美關係中的台灣問題,將繼續處於邊緣化地位

  近幾個月隨中美貿易摩擦持續加劇,以及美朝首腦會晤的舉行等重大國際事件的發生,海峽兩岸都開始出現,關於台灣問題可能升溫、甚至重新成為突出熱點問題的議論。諸如,特將打台灣牌,朝鮮半島問題有所緩解後,台海問題將成為美國遏制中國的熱點之一;《與台灣交往法》的通過,表明中美新冷戰的開始,等等。這些議論具體說法不同,但有共同的核心內涵,即都認為在中美摩擦加劇、美台關係強化的背景上,美國利用台灣和台灣問題遏制中國的能力和意圖大為強化,因而台海將再度成為突出的熱點地區,台灣問題將再度成為中美關係突出的熱點問題。

  顯然,關鍵在於美國利用台灣和台灣問題的能力和意圖是否大為增強?實際上能力是否增強又是更為基本的。如果能力大為增強,意圖必然隨之增強。事實表明,1949年以來的近七十年,美國多次利用台灣和台灣問題遏制中國,其基礎和前提都是美國是否有足夠能力,通過運用美台關係,實現遏制中國的目標。實際上,這個基礎和前提,既取決於中美關係也取決於兩岸關係。主要取決於中美實力對比和兩岸實力對比,同時也取決於三方面相關的決心、意志。在中美全面嚴重對抗時期,中美實力對比,美強中弱的差距懸殊,兩岸實力對比,陸強台弱差距很有限。所以美國得以一再較成功利用台灣、台灣問題遏制中國。中美建交以來,中美實力差距持續減小,而兩岸實力差距加快擴大,美國利用台灣、台灣問題遏制中國的能力持續、明顯減小,其相關意圖也隨之減小。這正是本世紀以來,台灣問題在中美關係中明顯邊緣化的基本原因。現在和未來時期,上述中美、兩岸兩個實力對比的變化趨勢將持續保持,而且還將更為明顯。顯然,美國利用台灣、台灣問題遏制中國的能力將更加減小,意圖必然隨之更為弱化。由此可以預料,中美關係中台灣問題的邊緣化,在未來時期將常態化。但必須注意的是,這並不意味著中美關係中的台灣問題不復存在。美國必將持續堅持插手、干涉台灣問題,有時還可能出現起伏,但不會成為重大熱點。對此本文前面已有論述。

  有人認為,在中美競爭進一步激化、而且美國並沒有佔據明顯優勢的形勢下,特朗普打台灣牌的可能性大為上升。這是認為台灣問題將成為中美關係突出熱點問題的又一種判斷。但筆者不認同這一判斷。筆者認為,特作為“商人總統”,執政以來確實有很多“不靠譜”的表現,但同時,也充分表現出他的精明。可以判斷,如特認為打台灣牌,可以順利地幫助美國贏得對中國的優勢,特肯定會毫不猶豫地打台灣牌。但如本文前述,美國打台灣牌很可能完全無效,甚至嚴重損害美國利益,特必將做出完全不同的選擇。所以,筆者認為,未來時期特很可能在台灣問題上不斷製造麻煩,中美圍繞台灣問題發生的摩擦可能增多,但發生嚴重摩擦,台灣問題成為中美關係突出熱點問題,衹能是小概率事件。

  (全文刊載於《中國評論》月刊2018年9月號,總第249期)


 【 第1頁 第2頁 】


          
】 【打 印】 

 相關新聞: