中評社╱題：推進“一國兩制”台灣方案探索的治理原則、經驗與實踐——以國家治理現代化為中心的考察 作者：郭劍峰（德國），德國圖賓根大學歐洲當代台灣研究中心博士後研究員
【摘要】將“一國兩制”台灣方案置於國家治理現代化的視域中進行考察，重點在於確立治理原則、參照治理經驗、探索先行實踐。首先，善治和法治應成為貫穿“兩制”台灣方案制定運行的基礎邏輯與原則，善治是根本宗旨、法治是基本保障。其次，“一國兩制”在港澳兩地的實踐提供了正反兩方面經驗，既要準確把握中央管治權與地方自治權之間的關係，也要注重台灣民衆特別是青少年的國民認同教育問題。以新時代“楓橋經驗”為代表的基層社會治理經驗則突顯了群衆路綫與源頭治理的重要性。最後，深化兩岸融合發展、建設涉台公共政策體系是“兩制”台灣方案的先行實踐，不僅引領著涉台治理的理念與行動創新，并且正在逐步奠定統一後的對台治理框架。
2019年1月2日，習近平在《告台灣同胞書》發表40周年紀念會上，發表了《為實現民族偉大復興 推進祖國和平統一而共同奮鬥》的重要講話，提出了“探索‘兩制’台灣方案，豐富和平統一實踐”的政策主張。這既是對“和平統一、一國兩制”大政方針的繼承，更是對進一步推動國家統一理論創新與完善國家治理體系提出時代要求。是年10月31日，中共十九屆四中全會上審議通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中，強調要“堅持和完善‘一國兩制’制度體系，推進祖國和平統一”。這充分表明，中國共產黨與中央政府已經將對台工作納入國家治理的範疇，將堅持和完善“一國兩制”制度體系列為國家治理現代化的重要組成部分，為國家的完全統一與統一後的台灣治理研究指明了方向。因此，將“兩制”台灣方案的探索置於國家治理現代化的視域中進行定位與考察，不僅是學理的需要，更是現實的必要。
一、“兩制”台灣方案探索的國家治理現代化框架
實現祖國完全統一，不是尋求領土主權的再造，而是謀求結束兩岸政治對立，實現治權的復歸統一。也就是說，兩岸之間的“一國兩制”是在“一國存量”基礎上“兩制增量”的設計與安排問題。隨著國家統一進程的深化推進，對探索“兩制”台灣方案提出了更為迫切的需求，亟待在國家治理現代化的邏輯框架中厘定“一國兩制”的價值與意義。
（一）“一國兩制”台灣方案的探索維度與特徵
在中央正式提出探索“兩制”台灣方案的主張之前，已有不少涉台研究學者圍繞“一國兩制”在台灣的具體實現形式和推進方式等進行了持續性的探討與謀劃。早在20世紀末期，余克禮對“一國兩制”台灣模式的基本原則與主要內容等發表了看法，提出“一個中國原則”是核心與基石、“兩制”長期共存與高度自治是基本內容、政治談判是必由路徑。①隨著兩岸形勢變化，對“兩制”台灣方案的探索也更趨與時俱進。王鶴亭借鑒“協合式民主”理念，在“一個國家、兩種制度、中央與地方、高度自治”的既有框架下，從基礎條款、憲政制度、政府結構等方面對“兩制”台灣模式的具體構想加以深化與拓展。②孫代堯則將“台灣模式”視作是一種理論建構型模式，包含靜態模式的四點基本內涵和動態架構的兩個模式。③此外，李義虎、王英津等學者也都從各自不同的角度切入，對“兩制”台灣方案在統一前的路徑設計以及統一後的制度安排等進行了論述。
另一類則是偏向考察分析近現代國家統一的成功經驗，以充實和啓發“兩制”台灣方案的借鑒式研究。路陽等④和劉煥明、張彬⑤研究了坦桑尼亞國家統一的背景、過程及經驗。牛長振、李芳芳則以德國統一的歷史經驗為例，探討其對兩岸關係和平發展與“一國兩制”實踐的啓示。⑥可見，涉台研究領域已經對此議題形成了一定的學理自覺，貢獻了一系列具有深厚學術價值的研究成果。然而，鑒於台灣問題的複雜性與艱巨性，圍繞“兩制”台灣方案的相關研究也存在一定的不足之處。黃繼朝與靳環宇指出，“在新時代的背景下，‘一國兩制’台灣方案的研究在理論與實踐上都亟待進一步豐富發展，緊跟時代的變化”。⑦因此，現階段對於“兩制”台灣方案的探索，需要充分吸收十八大以來對台工作的新論述、新思想和新戰略，需要廣泛借鑒、總結相關實踐經驗，創造性地融入到方案的設計之中。
（二）國家治理現代化與台灣方案探索的互嵌與耦合
推進國家治理體系和治理能力現代化，是新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本指向。“一國兩制”是中國特色社會主義制度和國家治理體系的重大創新，是新時代十四大基本方略之一，台灣方案是“一國兩制”制度創新和國家治理能力提升的重要內容。“一國兩制”不僅是具有中國特色的政治實踐和管治方式，也是通過制度安排和法律規定的國家主權內對部分區域的一種創新性治理。⑧換言之，“一國兩制”同時具備“制度”與“治理”的雙重內涵。因此，探索“兩制”台灣方案與推進國家治理現代化之間存在內在邏輯的互嵌性與耦合性。一方面，探索“兩制”台灣方案是推進國家治理現代化的應有之義，不僅是完善國家治理體系的重要步驟，也是提升國家治理能力的有效方式；另一方面，國家治理能力的現代化提升亦可以促進“一國兩制”制度體系的完備與發展，以有益的治理實踐經驗充實“兩制”台灣方案的探索與設計。
當前，在兩岸對抗性不斷攀升的情境下，一些人認為和平統一的空間正在被迅速壓縮，以非和平的方式達成統一的可能性陡然提升。然而，不論是以和平亦或是非和平的形式完成統一，以何種方式治理台灣都是擺在中央政府面前的重大課題。因此，在國家治理現代化的邏輯框架中把握“一國兩制”的現實價值與意義，將治理理念融入并貫徹於“兩制”台灣方案探索的全過程之中有其可行性與必然性。從世界範圍來看，凡是將制度傳統和制度創新有機結合起來的國家，才能在現代化的進程中保持自己的治理特色和治理質量。⑨“兩制”台灣方案的探索應該是一個以問題為導向的漸進過程，以國家治理現代化為中心的考察是推進“兩制”台灣方案探索的路徑之一，但不完全等同於統一後的治理形態。具體來說，就是要在確立相關治理原則的基礎上，借鑒現有的相關國家治理經驗，以“實踐先行”的策略推進台灣方案的形構與完備。因此，治理的原則、經驗和實踐是其中的關鍵“構件”，“兩制”台灣方案的大廈也將在深化落實涉台治理的過程中逐步成型。
二、“兩制”台灣方案設計的治理原則確立
國家治理是治理理論在國家層面的運用，是指主權國家的執政者及其國家機構為了實現社會發展目標，通過一定的制度安排和體制設置，協同經濟組織、政治組織、社會團體和公民社會一起，共同管理社會公共事務、推動經濟和社會其他領域發展的過程。⑩而從國家治理的角度來看，“兩制”台灣方案的探索包含了與整個國家、民族和人民利益密切相關的所有公共事務和公共事務的治理過程。面對如此重要而複雜的系統工程，首要關鍵便在於確立基本的治理原則，并以此為根本邏輯對治理的方式與路徑進行合理的賦權配置，保證“兩制”台灣方案的制定、實施和運行不走樣、不變形。
（一）善治是“兩制”台灣方案設計的根本宗旨
以人民為中心的“良善治理”，即“善治”日益成為國家治理的中心議程。善治就是好的治理，是國家治理現代化的一種理想狀態，也是實現公共利益最大化的治理活動和治理過程。這也意味著，好的國家治理必然是以善治為導向的，是一個使得各方衝突或不同利益得以協調并采取聯合行動的持續過程。俞可平提出善治的十大基本要素，包括合法性、透明性、責任性、法治等。⑪鄧大才將善治的要素簡化為秩序性、參與性、成本性和穩定性四項，并提出了由自治、法治和德治三種方式交互組合而成的“組合式善治”，以提高善治的質量與水平。⑫筆者認為，以善治為導向的“兩制”台灣方案設計，其核心要義是如何反映和實現兩岸人民對共同美好生活的向往。“和平統一，是平等協商、共議統一”。最終版的“兩制”台灣方案并非是由大陸單方面制定而成，而是由兩岸同胞共同參與協商產生，以實現兩岸人民共同利益的最大化。
以民主協商的方式推進公民的政治參與已成為中國政治現代化發展的邏輯指向，并已創造性地內嵌於“兩制”台灣方案的探索與設計之中。習近平總書記表示：“在堅持‘九二共識’、反對‘台獨’的共同政治基礎上，兩岸各政黨、各界別推舉代表性人士，就兩岸關係和民族未來開展廣泛深入的民主協商，就推動兩岸關係和平發展達成制度安排。”政治協商是兩岸各界充分探討、構建“兩制”台灣方案主體、過程及方式的最佳路徑，有利於消解台灣社會對“一國兩制”的誤解、分歧與不安，有利於衝破試圖激化兩岸衝突并阻撓兩岸關係發展的障礙，有利於塑造新時代休戚與共、合作共贏的兩岸命運共同體。需要再度強調的是，“兩制”台灣方案絕不是大陸強加於台灣方面的“強制性方案”，而是兩岸同胞共同參與構建的制度性安排，是在充分吸收兩岸各界意見基礎上所形成的共識性方案。善治理念應貫穿於民主協商的全過程，具體表現為對台灣現實情況的充分考量、對台灣民衆利益的充分保障，以及對台灣同胞情感的充分照顧。
（二）法治是“兩制”台灣方案成型的基本保障
在黨的十八屆四中全會的公報中，提出了“法律是治國之重器，良法是善治之前提”的重要論斷，為以法治原則驅動“兩制”台灣方案的探索與設計提供了理念支撑。中國特色社會主義法治體系是中國特色社會主義制度體系的重要內容，依法治國是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。憲法和法律共同組成了中國特色社會主義法治體系，亦即中國特色社會主義法律制度體系。其中，憲法是國家制度體系和治理體系的基石，也是中國共產黨全面領導和長期執政的根本制度依據和法理依據，是黨和政府治國理政的總依據，依法執政首先是依憲執政，依法治國首先是依憲治國。作為國家基本政治制度的“一國兩制”，亦是依據憲法法律的法理規定而獲得正當性與合法性。沿著法治軌道上推進“兩制”台灣方案的探索，就是要將法治的理念、思維、方式和法律制度等貫穿於制度設計的各個環節，以法律體系為依據、以法治體系為保障、以合情合理的憲制安排為目標。
根據《中華人民共和國憲法》第三十一條規定，“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”。也就是說，設立台灣特別行政區、制定《台灣特別行政區基本法》是統一後“兩制”台灣方案法治原則的落實體現，基本法對台灣地區的政治、經濟、社會、文教、涉外等事務作出系統的制度性安排。而憲法第五條則規定“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”。因此，統一後的法治核心在於依據憲法之下的基本法來確定中央與地方、管治權與自治權之間的權力配置與治理安排的問題。而在邁向統一的進程中，法治則是“一國兩制”行穩致遠、台灣方案得以成型的基本保障。2005年3月14日，《反分裂國家法》高票通過。這部法律是震懾“台獨”尤其是“法理台獨”最有力、最有效的法律武器，成為維護台海形勢穩定、促進兩岸關係發展最重要的法律工具，成為大陸方面成功運用依法治國方略的生動典範。⑬此外，隨著兩岸民間社會交往的日益密切，保障兩岸民衆交往秩序、維護台灣同胞合法權益，同樣需要持續發揮法治的引領和規範作用，需要進一步完善涉台法律規範體系的建設。
三、“兩制”台灣方案設計的治理經驗參照
黨的十九屆四中全會《決定》列舉了國家制度和國家治理體系的13項顯著優勢，其中不但包括了與“兩制”台灣方案探索直接相關的“堅持和完善‘一國兩制’制度體系，推進祖國和平統一”，還囊括了面向基層社會治理的“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全”等諸多方面。它們不僅是新時代堅持和發展中國特色社會主義在制度層面的具體展開，同時也是國家治理經驗在具體治理實踐中的凝練與制度化過程，為“兩制”台灣方案的制定、實施和運行提供了有效參照。
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