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| 中日雙方建構海空聯絡機制具有嚴肅象徵意義 |
中評社╱題：評析北京與東京海空通聯熱線 作者：張競（台灣），台灣中華戰略學會研究員
【摘要】就目前中日海空聯絡機制來說，繼續推動建立國防首長間之直通熱線，究竟能否具體解決爭議問題，或是在緊急狀況下化解危機與降低緊張態勢，說實在話，關鍵不是在於建立保證必須回應之通聯熱線，而是雙方是否具有改善互動關係之誠意。祇要雙方確實存在互動溝通誠意，其實相互溝通聯絡絕對不是問題，而且就算雙方軍事機艦真是發生衝突，因此誘發出全面戰爭之風險，確實亦沒有高到要讓建立通聯熱線到達迫在眉睫程度。
壹、前言
針對媒體報導日本防衛省防衛大臣岸信夫與中國大陸國務院國務委員兼國防部長魏鳳和，2021年12月27日舉行視訊會談時，魏鳳和表示要進一步拓展海空聯絡機制內容，而岸信夫則是表達要繼續推動雙方海空聯絡機制直通電話建設，顯然雙方對此有所共識。就此為讀者說明北京與東京為共同管控風險，既有通聯機制建立過程以及評估未來發展前景。
貳、目前聯絡機制建立過程與內容
《中日海空聯絡機制》原名為《中日海上聯絡機制》，當初是基於中國大陸與日本在東海專屬經濟區劃界問題以及釣魚臺群島主權歸屬上有所爭議，但雙方軍事艦艇與執法船舶經常在海上相遇，特別是公務執法艦艇經常會因執法維護海洋權益過程近距離接觸，因此存在著產生對峙，後續引發軍事衝突危機風險。
此外若是對比中國大陸與美國海軍艦艇或是戰機，雖然經常在海上或是空中相互遭遇，但由於雙方已建立海空聯絡機制，相對風險管控狀況較為穩定；但對比中日互動情況來說，雖然海域緊密連接，但彼此政治與軍事互信都不夠完備；不過雙方政府外交與國防主管機構都認為，顯然有必要加強通聯機制以便管控風險。
因此早在2007年4月雙方透過協商，已經初步同意建立《海上緊急聯絡機制》；此項共識更以“建立中、日防務部門海上聯絡機制，防止發生海上不測事態”之具體文字，顯現在當年8月雙方國防事務主管部會所首次發表之《聯合新聞公報》。
基於此項共識，雙方後續舉行過三輪會談，並於2012年6月達成下述三點共識：1.設置國防事務主管部會間之熱線，以便在產生危機時能夠即時溝通；2.律定雙方艦艇和飛機在海域現場通信聯絡所使用之無線電頻率和所用語言，期能有效聯絡通信；3、國防事務主管單位間定期舉行會議，以便評估風險與檢討改進既有通信聯絡機制。
但是由於2012年9月日本政府執意推動釣魚臺群島國有化，因此前述三點共識在根本來不及具體落實前就遭到擱置。直到2014年9月，中國與日本就海洋事務舉行高級官員對話磋商時，雙方舊事重提，才重新啟動中日防務部門間之海上聯絡機制對話。
由於北京與東京都感受雙方社會民意對於釣魚臺情勢發展所構成壓力，因此在2015年1月雙方國防官員在東京重新啟動海空聯絡機制處長層級會談時，在海空聯絡技術層面透過協商獲得突破建立共識，但對於適用海域與空域仍然存在歧見。
不過中國大陸在此階段協商時，主動建議將機制名稱從“海上聯絡機制”更改為“海空聯絡機制”，立刻獲得日方同意，顯然雙方都體認到原來溝通機制所涵蓋層面，必須擴展包括軍用與執法航空器在空中遭遇之危機防範與控管。
依據該次對話磋商後，中國大陸外交部發言人洪磊在2015年1月13日例行記者會中，對外披露雙方談判時議定，該機制適用於雙方從各自海岸起算，200海里以內之經濟海域、公海以及防空識別區所涵蓋範圍內之海空域，但釣魚臺列嶼有所爭議之領海與領空並不適用該項通聯機制。
據日本媒體《讀賣新聞》報導指稱，日本所提方案雖然贊同領海與領空並不適用該機制，但提出要求該機制仍能適用於釣魚臺爭議海域時，被中國大陸談判代表堅決拒絕。
儘管當時雙方基本上解決通聯技術問題，但卻留下諸多未能涵蓋層面，其中包括此等通聯機制並非保證能夠通達之直通高層熱線，其次就是儘管雙方在國防事務主管部會層級之高層能夠通聯，但並未保證得以通聯至基層部隊；特別是透過國防高層通聯，並能完整有序地各自對下轉達到在現場對峙之艦艇或是戰機，或者是能夠直接指揮管制此等海空機艦作戰行動之基層部隊指揮所，否則根本就是無法有效制止突發意外事件之機制。
不過在談判過後，北京與東京都未立即推動將該機制迅速落實，反而是等到後續雙方都有意緩和緊張情勢，隨著外交情勢發展，拖到2018年中國國務院總理李克強出訪東京，才在當年5月9日簽訂協議，並隨即在6月8日正式啟用此等海空聯絡機制。
雖然在政治外交層面上，建構雙方海空聯絡機制具有嚴肅象徵意義，但日本防衛省隨後在新聞稿中表示：“關於兩國軍艦、飛機之間的聯絡，仍採用以往的聯絡方式”，簡直就是讓人覺得是存心澆下一頭冷水。
日本自衛隊之所以會有如此看法，最主要是因為2014年4月透過在青島所召開之西太平洋海軍論壇(Western Pacific Naval Symposium)，共計有21個國家共同議定《海上意外相遇規則》(CUES：Code for Unplanned Encounters at Sea)，而中國大陸與日本都在其中，所以雙方已有共同理解與認可之溝通聯絡規範。而此時再建立雙方單獨協議之海空聯絡規範，對於海空機艦現場通聯來說，並未增加任何實質內容，因此自然從自衛隊軍事專業立場來說，就不會認為是有所突破。
所以就此次岸信夫與魏鳳和透過視訊通聯，就繼續推動建立海空聯絡高層直通熱線舊調重彈，祇是在解決既有機制所遺留之盲點。祇要細心去翻閱2020年12月14日同樣是魏鳳和與岸信夫視訊通聯時所談議題，其實還是環繞相同話題。同樣當2020年11月底王毅應日本外務大臣茂木敏充邀請訪問日本時，雙方亦曾共同表示爭取年內要開通兩國防務部門海空聯絡機制熱線，進一步加強風險管控，但到目前為止，還是沒有具體結果。
吾人必須認識到，儘管目前中日雙方確實具有某種程度之海空聯絡機制，但解放軍與自衛隊從不諱言並不信任對方，特別是當中國大陸武警開始納入軍隊指揮建制體系後，在釣魚臺海域抱持常態性現身巡邏之海警執法艦艇，其實就已經拉高位階到軍事作戰體系；同樣日本海上自衛隊更是密切配合其海上保安廳艦艇作業，在海上保持策應態勢。所以儘管雙方簽署協定，假若不能嚴格遵守協議，對於避免衝突降低風險，其實還是無法達成具體效果。
叁、解構迷思與展望前景
儘管北京與東京雙方在多項議題上存在著歧見，而且從事務層級官員到高層政務首長，還有民間社會人士及檯面政治人物，不可諱言對於另方都存在著高度不信任感，特別是對於歷史問題詮釋觀點，更是雙邊關係中不時會導引情緒性反應之肉中刺。但雙方同時都很理性地認識到，必須儘量改善互動關係，否則必然無法維持區域性和平穩定情勢，最後結果就無可避免地會搞到兩敗俱傷雙輸結局。
但在目前雙方已經具備能夠順利運作之海空聯絡機制，而且國防事務主管部會下屬機關間舉辦之年度海空聯絡機制會議，再加上部會層級之國防事務工作層級磋商亦能夠順利落實狀況下，為何還要鍥而不捨地試圖開通防務部門海空聯絡機制熱線，確實是值得吾人深思。
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