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構建防範、管控與懲治台獨分裂活動的法網
http://www.crntt.hk   2021-03-28 00:17:41
 
  (四)《反分裂國家法》的應然狀態 

  《反分裂國家法》衹對台獨結果予以警示顯然不够,反分裂國家,在防範、管控、懲治三個方面全面顯效才是充分的。所謂“防範”,就是事前壓制台獨分裂行為於“未然”狀態;所謂“管控”就是事中對台獨分裂行為已然狀態的干預;所謂“懲治”,就是對台獨分裂犯罪事後的可追訴。

  《反分裂國家法》,在功能上要做到,所涉及的一系列“可能引發”和“現實發生”台獨分裂活動,均應當納入調整和調控的範疇。比如說防範和管控文化台獨,管控和干預台獨課綱的制定的出台,比如說干預和管控勾結境外國外敵對勢力、大肆軍購、以武拒統。          

  (五)《反分裂國家法》與《國家統一法》

  國家尚未統一,制定《國家統一法》應在情理之中。實現國家統一,必須要遏制國家分裂的永久化,在《反分裂國家法》已經確立的情況下,如何解決好既有的《反分裂國家法》和新制定《國家統一法》的關係是立法工作應當考慮的。

  要充分估計《國家統一法》的立法難度,《國家統一法》的制定一定會涉及國家統一的目標,甚至時間表;實現國家統一的方法手段;兩岸政治關係及政治談判的底綫原則;國家統一後的政治法律安排。可以預估,《國家統一法》的立法難度較高、條件較苛。特別是這一立法的內外部條件:取決於兩岸關係的現狀、分裂和反分裂鬥爭的進程,特別是台灣政治生態的變化,包括台灣當局分裂活動受到抑制和管控,抑或分裂活動失控;抑或台海局勢因國際勢力介入而發生重大事變。所有這一切,都是變量,都會影響《國家統一法》的立法活動的進程。

  筆者認為,比較現實的選擇是:當前,反分裂仍然是實現國家統一的著力點,加快修訂《反分裂國家法》,促進《反分裂國家法》的充分實施,并發揮其應有作用,再根據反分裂國家法的實施情況、兩岸情勢、國際因素,同時將《國家統一法》列入立法規劃、俟時機條件成熟後出台。

  四、《反分裂國家法》的充分實施,是實現國家統一的基本法律條件

  (一)《反分裂國家法》是防範、管控、懲治台獨分裂國家的專門法、特別法

  從法律體系角度分析,反對分裂國家、促進國家和平統一的法律,由專門法(或稱特別法)、相關法和配套法構成。顯而易見,《反分裂國家法》是反對台獨分裂的專門法、特別法。法律的生命和權威,在於法律的充分實施。從一定意義上說,當反分裂的舉措沒有依法確立,沒有依法實施的情況下,不存在《反分裂國家法》的充分實施。不能想象,完成國家統一大業,如此重大的政治法律行為,在一項專門性法律未充分實施情況下,大陸采取非和平方式,在法律和道義上都是有風險的,即便軍事上成功,也會為日後的台灣社會治理留下巨大的隱患。

  在相關法律條件尚不具備的條件下,采取非和平方式,主要法律風險是,相關的舉措缺乏法律依據,正義性和正當性受質疑;未受法律程序約束和指引,相關舉措可能出現淩亂無序;而道義風險主要是,未能解決好“勿謂言之不預”、“不教而誅”的問題,大陸有道義責任缺失的風險。除了規避法律風險外,規避道義風險,要避免“勿謂言之不預”,避免“不教而誅”。對被裹挾的台灣同胞,即便他們中的大多數對大陸存在誤解,對國家統一存在抵觸,但是絕大多數人在條件和情勢發生變化之下,是可以改變的。對他們最大的仁政,就是“預”,就是有言在先,就是醜話說在前,就是警示搞台獨、分裂國家的後果;所謂“教”,就是對台獨分裂活動的管控干預,不放任,就是大陸有能力對台獨分裂活動實施具有威懾力的干預。相關干預舉措,足以對從事台獨分裂活動的當事者產生可以預見的不利後果,以最大限度地避免兵戎相見,生靈塗炭。

  (二)《反分裂國家法》與《國家安全法》協調與互動的關係

  在完善反分裂國家的相關法律方面,有必要理清楚《反分裂國家法》與《國家安全法》的關係。在防範、制止和懲治台獨分裂活動方面,《反分裂國家法》是專門法,是特別法。從反分裂的角度來看,《反分裂國家法》與《國家安全法》有天然的、緊密的聯繫。2015年通過的《國家安全法》顯然“觀照”了台灣問題和港澳問題。《國家安全法》的第11條的第一款用的是法律概念,即“中華人民共和國公民”,公民是法律概念,第二款應當是“政治概念”和“血緣”的概念,“全中國人民”是政治概念,台灣同胞、港澳同胞,是血緣概念。《國家安全法》是立法上,第一次在法律中規定了本法涵蓋了台灣、香港和澳門。把台灣香港澳門三者在內的“全中國人民”列為法律的義務主體和責任主體(參見《國家安全法》第11條第13條和第15條)。此外《國家安全法》還規定了國家政權機關的職責(參見第35條至43條),包括緊急狀態的規定啓動戰爭狀態宣布的職權,香港澳門特別行政區的法定職責(參見第41條第二款),國家司法機關(主要是法院檢察院)的職權等等。所以說,《國家安全法》是從宏觀方面維護國家的整體安全,防範國家出現“危險或遭受內外威脅狀態”的重要法律。其中,維護國家主權、統一和領土完整,是國家安全法的重要立法主旨。《國家安全法》第二條,對國家安全的狀態做了法律的定義與描述,包括了國家政權、主權、統一和領土完整。是多維度,多面向的保障國家安全的一般法。

  我們不難發現,《國家安全法》面對台灣問題,在立法方面面臨挑戰和考驗。一是,台灣問題長期懸而未決,國家處於事實分裂狀態,因此國家安全的狀態,是不完善的是有缺陷的。二是,台灣問題的解決受歷史、地緣政治、國際大國關係的制約,台灣事實上是一個獨立的法域,大陸的相關法律的適用範圍,如指明適用台灣地區,對台獨分裂活動的行政管控、司法管轄和法律懲治存在著實際的障礙。所以《國家安全法》相關條款明確涉及台灣,這是一個巨大的跨越,表明了在國家安全這一重大問題上,隨著大陸綜合實力增強,實際防範、制止、懲治台獨分裂活動成為可能。儘管在一定意義上說是“涉台立法”,實際上還是“擬制立法”或稱“擬制管轄”“法理管轄”。所謂“擬制”,是囿於條件或情形不同,將不同情形之事實,在法律上“視為”可以或應當實施(如跨法域實施法律)。顯然,反對台獨分裂活動啓動《國家安全法》仍然存在實際障礙,但是,管控懲治台獨分裂活動不能脫法而為之,而且還應當變“擬制管轄”或“法理管轄”,為實際管轄。

  據此,再從特別法與一般法的關係而言,特別法在適用上優於一般法。應對台獨分裂,如上所述,《反分裂國家法》是特別法、專門法,而《國家安全法》是一般法。面對複雜嚴峻的台海局面,面對猖獗的台獨分裂活動,擬制立法,擬制管轄實有闕如。筆者建議,通過修訂法律,使《反裂國家法》與《國家安全法》銜接與良好互動,實現“兩法”更好的銜接支撑與完善。特別是將《國家安全法》第11條“義務主體”,第13條“責任追查”,第15條“國家安全法的任務內涵”,第三節第57條“風險預警”,第五節第63條至第68條,有關“危機管控”“應急預案”“特別重大事件處置”“特別措施及其選擇”“信息報告和發布”“解除措施”的相關內容,轉換為《反分裂國家法》修訂的主要內容,在《反分裂國家法》中予以體現。使《反分裂國家法》在管控台獨分裂活動中,成為有牙齒的堅強有力的法律,切實發揮防範、制止、懲治台獨分裂活動的重要作用。

  五、修訂《反分裂國家法》,是《反分裂國家法》充分實施的必要要件

  一個時期以來,不少專家學者建議,加快啓動制定《反分裂國家法實施細則》,這是出於《反分裂國家法》過於原則,管控力、震懾力不足,這是一個合理的建議。但筆者認為,《反分裂國家法》仍然可以保持必要的戰略模糊,可以直接修改《反分裂國家法》。具體建議如下:

  (一)《反分裂國家法》第六條的修訂

  應當在《反分裂國家法》第六條(第五項“維護穩定、發展關係”的措施之後)增加第二款:國家采取下列措施,反對和遏制台獨分裂活動,促進國家和平統一。(一)反對和遏制台灣當局旨在分裂國家的統獨公投或變更國家領土公投;(二)反對和遏制台灣當局修改或創制破壞“一個中國”原則的憲制性規定;(三)反對和遏制台灣當局炮製“台獨課綱”以及其他台獨分裂意識形態;(四)反對和遏制台灣當局通過修法或創制法律,限制阻礙兩岸交流,打擊主張國家統一人士行徑;(五)反對和遏制台灣任何公權力人物從事反對統一、分裂國家的分裂活動,反對和遏制任何機構人員向台獨分裂活動提供各種形式的資助,情節嚴重,構成犯罪的予以法律追訴;(六) 反對和遏制台灣當局任何勾結國外境外勢力,進行台獨分裂活動或以軍購形式抗拒統一;(七)由國家專門機關對公權力人士從事台獨分裂活動,構成台獨分裂事件(事例)的負責搜證、記載、定性評析,定期公布,并協同司法機關予以追訴;(八)由國家司法機關對從事台獨犯罪活動,采取司法預備措施,并予以公布;(九)《中華人民共和國刑法》第102條至104條適用於追訴台獨分裂國家的犯罪行為(注:台獨分裂的罪名在中華人民共和國刑法第102條、103條、104條都是可以適用的。第102條是背叛國家罪;103條第一款是分裂國家罪,103條的第二款是煽動分裂國家罪;104條是武裝叛亂,暴亂罪。與第103條、104條相關聯的第106條從重處罰條款,都可以適用台獨分裂犯罪,可以在《反分裂國家法》當中予以明示)。

  (二)《反分裂國家法》第八條的修訂

  《反分裂國家法》第八條增加第三款(告知啓動第八條的法律後果)。將可以運用的各種懲戒性策略法律化、清晰化。把對台獨的管控、懲治、預警相關舉措明示列出,劃出各種“台獨”分子行為的底綫、紅綫,主導反對和遏制各種形式的“台獨”分裂活動的鬥爭進程。即,非和平方式的采取,國家可以采取以下措施:(一)根據《國家安全法》第62條至68條國家安全危機管控的規定,宣布國家進入和平統一危機狀態;(二)國家進行戰略物資準備,依和平統一危機狀態期間是否出現重大事件或特別重大事件之情勢,宣布國家進入緊急狀態或戰爭狀態;(三)國家發布和平統一原則最終文告,闡明國家和平統一和兩岸政治談判的根本原則和政治底綫;(四)台灣當局可以在和平統一危機狀態期間提出兩岸政治談判的請求,大陸視情同意請求或拒絕請求;(五)兩岸政治談判開啓或可能性消失,國家宣告和平統一危機狀態中止、終止或延續;(六)正式啓動本法有關規定,采取非和平方式,完成國家統一;(七)采取非和平方式,國家宣告堅持台獨分裂立場的台灣當局為地方割據分裂叛亂組織。在規定期限內,台灣各級公權力機關首長、副首長可以表明擁護國家統一、反對分裂的政治立場,或辭去公職。拒絕表態或辭職的,視為割據分裂叛亂組織成員;(八)啓動采取非和平方式,台灣武裝力量、軍警特首長、副首長應當在規定的期限內,宣布放棄支持台獨,擁護和平統一和政治協商或辭職,拒絕表態或辭職的視為武裝支持割據分裂叛亂危險犯罪分子,予以剿滅或法律追訴;(九)采取非和平方式實現兩岸統一,國家依據預備性司法和其他方式依法緝拿審判、懲治台獨分裂分子及其“金主”,凍結或沒收台獨“金主”的資產;(十)設立一定期限的軍事管制體制過渡期,廢止台灣除民商事法律和普通刑事犯罪以外的其他法律,甄別清理各類法律,過渡期由國家派駐人員、擁護支持國家統一反對分裂的本土人士、放棄台獨分裂立場的其他專業人士,在過渡期內管轄台灣各類事務;(十一)解散、改編台灣武裝力量,改造警察情報司法機關;(十二)由國家主導政治協商,重構台灣公權力機關,改造新聞單位、教育單位、公營企業;必須清除台獨意識形態,廢止台獨課綱,拆除或清除鼓吹台獨人士紀念性文化建築、榮譽稱號,清理清算台獨分裂分子;(十三)依國家涉台法律和政治協商結果及共識,重建台灣憲制性機構。

  第八條的修訂增加第三款(一),所涉“和平統一危機狀態”的概念,是采取非和平方式的法律程序要件;第八條的修訂增加第三款(九)所涉“預備性司法”概念是創立新的特別管轄懲治機制,容後詳述。

 


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