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| 緬甸如何恢復國內和平穩定仍面臨巨大挑戰 |
中評社╱題：緬甸政局深陷動蕩泥潭 作者：彭念（廣州），華南理工大學外國語學院副教授、印度洋島國研究中心研究員；賈圓圓（海口），海南師範大學外國語學院英語筆譯2022級碩士生
【摘要】自2021年2月發生“政變”後，緬甸政局深陷動蕩泥潭而不能自拔，并已形成“反抗-衝突-大選推遲-反抗-衝突-大選推遲”的死循環。當前，緬軍與果敢同盟軍等民地武的武裝衝突升級，原定於今年8月舉行的全國大選也被推遲，緬甸又陷入新一輪死循環，短期內不太可能恢復國內和平穩定。
2021年2月1日淩晨，緬甸軍方突然發動“政變”，時任緬甸總統溫敏、國務資政昂山素季及全國民主聯盟（以下簡稱“民盟”）部分高級官員被緬軍扣押。臨時總統敏瑞隨即發布命令，宣布實施為期一年的國家緊急狀態，并將國家權力移交給國防軍總司令敏昂萊。國防軍總司令部隨後成立國家管理委員會（以下簡稱“國管委”），敏昂萊出任委員會主席，緬甸重回軍人執政時代。
“政變”後緬甸國內反抗軍方的襲擊活動層出不窮，部分民族地方武裝組織（以下簡稱“民地武”）也在緬北與緬軍爆發激烈衝突。截至目前，由緬甸民族民主同盟軍（又稱果敢同盟軍）、德昂民族解放軍、若開軍組成的北方聯盟已占領上百個緬軍軍事據點和至少三個政府控制區，以及緬甸通往中國的重要商貿通道。與此同時，緬甸國家緊急狀態一再延長，原定於今年8月舉行的全國大選已延期。考慮到緬北衝突再起，全國大選仍遙遙無期。
一、“政變”後緬甸局勢動蕩
（一）軍方獨攬大權
從緬甸政治勢力的實力變化來看，“政變”後由民盟組建的民選政府被軍政府取而代之，軍方獨掌軍政大權，實力繼續增強。“政變”後民盟受到軍方嚴厲鎮壓，大部分高級領導人和重要官員都被軍政府關押審訊判刑，黨產也被沒收，辦公室遭搜查，民盟也面臨被解散危險。〔1〕儘管一些逃亡的民盟議員組建民族團結政府（NUG）和人民防衛軍（PDF），但其缺乏強有力的領導機構、長期穩定的“根據地”、訓練有素的軍隊，因而難以從軍方手中奪回政權。不僅如此，在軍方的持續打壓下，民族團結政府和人民防衛軍的生存空間被日益壓縮，可謂處境艱難。
從緬甸內部政治結構的變化來看，“政變”後緬甸政治格局由政府（民盟）、軍方、民地武“三足鼎立”演變為軍方、民盟（民族團結政府）+民地武的“二元對立”格局。首先，“政變”之前的“三足鼎立”實際上是軍方一家獨大、民盟和民地武既合作又競爭的弱對抗格局。“政變”後軍方實力增強，民盟實力受損，民地武實力變化較小。其次，“政變”之前軍方與民盟既合作又鬥爭，“政變”後軍方與民盟“撕破臉”，雙方陷入你死我活的對抗局面，難以重回“共享”權力的舊時代。再次，軍方與民地武積怨甚深，短期內難以真正和解。不僅如此，果敢同盟軍還聯合其他民地武對緬軍發動自2015年以來的最大規模攻擊，再次引爆民地武與緬軍之間的大規模軍事衝突。最後，“政變”後民盟與民地武處於既合作又防範的複雜局面。儘管民盟號召民地武加入人民防衛軍反抗軍政府統治，民地武則態度不一。少部分民地武，如已被軍方劃入恐怖主義組織的克欽獨立軍和果敢同盟軍等與人民防衛軍并肩作戰；大部分民地武則靜觀其變，同時參與軍方主導的和談；還有少部分民地武拒絕人民防衛軍的人民保衛戰，不希望本地區生亂。
（二）緬北衝突升級
儘管緬軍自“政變”後就宣布停火且重啓和談，但緬軍與部分民地武之間的武裝衝突不僅沒有停歇，還呈現出升級趨勢。據緬甸戰略與政策研究所（ISP-Myanmar）數據顯示，2021年2月1日至2023年7月31日，緬甸全國範圍內至少發生1萬起武裝衝突。僅在2023年期間，全國就爆發至少2305起衝突，其中48%發生在民地武和人民防衛軍與緬軍之間。此外，衝突總數自今年2月以來呈下降趨勢，但從7月開始又呈現逐步增加的態勢。〔2〕
目前，與緬軍交火的民地武主要集中在緬北撣邦和克欽邦、緬泰邊境的克倫和克耶邦以及緬印邊境的若開邦和欽邦，主要包括果敢同盟軍、德昂民族解放軍、克欽獨立軍、克倫民族解放軍、克倫民衆防衛軍、克倫尼民族防衛軍、若開軍和欽民族陣綫等。更為重要的是，緬軍在衝突中還動用重型武器進行地面火力打擊，并屢次進行空襲，衝突範圍和烈度顯著擴大。
除了民地武，緬軍與人民防衛軍之間的衝突也呈現出範圍廣、頻次高的特點。自“政變”至去年11月，緬軍與人民防衛軍之間至少發生2267次衝突，人民防衛軍與民地武合作與緬軍至少發生925次衝突。〔3〕此外，緬北撣邦民地武之間也爆發嚴重軍事衝突。2021年11月，撣邦復興委員會、撣邦進步黨、德昂民族解放軍在撣邦北部發生嚴重武裝衝突。〔4〕2022年1月，佤邦聯合軍和南撣邦軍（RCSS/SSA）在撣邦東部和南部不斷發生軍事衝突，緊張局勢僅次於2005年。〔5〕
由於衝突持續，緬甸年輕男性不願參軍。據緬甸專家統計，軍隊人數由過去的30-40萬，驟減到如今的15萬人，其中僅有7萬人能够上場作戰。〔6〕美國和平研究所專家表示，由於緬軍多綫作戰、疲於應付，一些民地武已經奪回失去的大量領土。如，位於緬甸西部的若開軍幾乎控制了整個地區。緬甸特別咨詢理事會最近的一項研究也發現，軍政府衹控制全國約五分之一的城鎮，以及緬甸中部地區少數城鎮以外的道路。〔7〕
（三）經濟頽勢加重
受新冠疫情和“政變”雙重打擊，緬甸經濟增長嚴重放緩。為反抗軍政府統治，緬甸衛生、教育等行業人員紛紛罷工，國內產業幾乎處於停滯狀態。由於衝突頻發、電力短缺和政策朝令夕改等不利因素干擾，緬甸人均國內生產總值較疫情前水平下降13%。根據世界銀行報告顯示，預計截至今年9月，緬甸國內生產總值將僅增長約3%。〔8〕同時，緬幣持續貶值、全球物價升高、軍方物流監管等導致緬甸國內通貨膨脹率不斷上升。2022年年中，緬甸通貨膨脹率達到近20%。〔9〕這意味著使用緬幣購買石油等必要大宗商品將會變得更昂貴，也更容易加劇國內能源緊缺困境。此外，衝突也造成大量人員失業，居民實際收入大幅下降。據統計，2017-2022年，緬甸居民工資平均下降15%；2020-2022年，緬甸貧困人口增加了一倍，約有40%的人生活在國家貧困綫以下。〔10〕
新冠疫情和軍事衝突還嚴重衝擊緬甸旅游業。疫情之前，旅游業一直是緬甸的支柱行業之一。2012-2020年，每年大約有100萬外國游客前往緬甸旅游。受疫情影響，直到去年4月，緬甸才重新向外國游客開放邊境。但由於緬甸政治局勢不穩，多國發布赴緬旅游警告。這使得國際游客訪緬數量遲遲未能恢復到疫情前水平，無法為緬甸帶來大量經濟收益。
自“政變”以來，以美國和歐盟成員國為主的西方國家，多次對緬軍高級官員及其親信實施經濟制裁，暫停與軍政府關聯企業的項目合作。此外，包括伍德賽德(Woodside)、雪佛龍(Chevron)等衆多外國能源公司從緬甸撤出，導致新的油氣田勘探開采受阻，將對緬甸國內經濟增長和能源出口創匯造成巨大影響。〔11〕
（四）人權問題受指責
“政變”發生後，美西方國家以及聯合國等國際組織屢次譴責緬甸軍政府侵犯人權。據政治犯援助協會(AAPP)統計，截至今年8月末，已有4023名無辜民衆在全國各地的反政府示威游行中喪生，約2.5萬人被逮捕，其中僅有約6千人被釋放，剩餘1.9萬人仍被拘留。〔12〕
此外，在衝突地區，緬軍燒毀房屋、殺害平民的事件時有發生。有可靠信息表明，在過去兩年中，包括民居區、診所、學校和禮拜場所在內的3.4萬多座民用建築被燒毀。〔13〕今年1月，聯合國稱，在受衝突影響的地區，軍方“不分青紅皂白的炮擊和空襲無辜百姓，執行法外處決，并燒毀整個村莊”。自“政變”以來，至少有140萬人流離失所，許多人生活在叢林中的臨時營地。世界銀行預測，隨著軍方不斷延長緊急狀態，加之緬北衝突不斷升級，今年年底緬甸難民人數將會升至270萬人。〔14〕
二、緬甸政局動蕩的主要影響因素
（一）大選可能導致暴力升級
今年7月31日，緬甸國管委發布公告稱，因國家仍處於非正常狀態，再次將緊急狀態延長6個月，并將國家權力移交給敏昂萊。這已經是軍方第四次延長緊急狀態。同時，原定於今年8月舉行的全國大選也被推遲。而根據緬甸2008年憲法規定，緊急狀態期限為24個月，緊急狀態解除後的6個月內必須舉行大選。〔15〕
軍方希望通過選舉實現政權的合法過渡，即從直接的軍事統治轉型到民選政府行使權力。軍方宣稱，舉行大選是恢復國家正常秩序的第一步，也是其在“政變”後推出的“五點路綫圖”的最後一步。〔16〕然而，目前沒有證據表明選舉能够減輕國內緊張局勢。
首先，民盟抵制大選。今年年初，國管會公布新的《政黨登記法》，其中規定所有政黨必須在接下來的60天內重新登記，不重新注册的政黨將自動解散。民盟稱，軍方舉行的大選是“違法的”，任何人試圖參與投票都會被視為犯有“叛國罪”。〔17〕流亡海外的民盟中央工作委員會發布聲明稱，該黨中央執行委員會第二次臨時例會決定，將不在聯邦選舉委員會登記。這也意味著民盟將無法參加未來舉行的大選。
其次，新版《政黨登記法》導致參選合格政黨大幅減少。該法規定，成立政黨的人士需簽署保證書。新成立的政黨，如在全國範圍開展工作，在政黨成立之日起90天內，最少要組織出10萬名黨員。如衹在省邦內開展工作，則在政黨成立之日起90天內，最少要組織出1000名黨員。政黨成立須在緬甸經濟銀行開設政黨基金存款賬戶。如在全國範圍開展工作的政黨，需存入政黨基金1億緬幣；在省邦開展工作的政黨，則需存入1000萬緬幣政黨基金。另外，在全國範圍開展工作的政黨，在政黨獲批成立之日起180天內，最少需在全國一半鎮區開設政黨辦公室。
政黨代表和選舉專家們表示，在現有的92個黨派中，僅有約20個黨派有充足資金，能够滿足要求。同時，要在全國各地設有165個政黨辦公室也給各黨派造成經濟、物流和人力壓力。儘管采用比例代表制將減少選區的總數，但考慮到候選者的安全風險，在半數選區內進行競爭也是一項艱難任務。由於選舉遭到普遍反對、參與競選活動的危險，目前很少有人願意加入政黨，各黨派將難以籌集到必要的黨員人數。〔18〕這些新要求導致緬甸登記的政黨數目大幅減少，從政變前的92個減少到3月24日的52個。與過去不同的是，這些政黨中的大多數（52個政黨中的40個）將衹競爭一個省邦或地區。2020年在國家立法機構中贏得超過一個席位的八個政黨中，衹有四個重新注册。
再次，選舉前準備工作面臨安全威脅。除頒布新的《政黨登記法》外，軍政府和選舉委員會還在整理新的選民名單。由於緬甸沒有中央民事登記數據庫，需要各地官員挨家挨戶核實地方的紙質記錄。然而，這一工作的開展卻及其困難且危險。“政變”後反軍方勢力突襲了許多政府辦公室，并銷毀記錄，企圖破壞軍政府統治，從而導致原有數據不足。此外，“政變”後反軍方勢力不斷刺殺政府官員，任何參與到選舉準備工作的人員都會被列為他們的襲擊對象。即便是在武裝士兵和警察陪同核查員的情況下，也未能阻止反軍方勢力襲擊。〔19〕在收集選民名單信息活動開展的第一天，德林達依省一個鄉鎮的人民防衛軍就開槍打死一名護送核查員的警察。之後幾天，位於仰光的人民防衛軍又在市區內引爆非致命性炸彈，并警告稱，如果繼續收集選民信息，他們將會發動致命襲擊。此後，位於曼德勒、實皆、馬圭省的移民局都遭到炸彈襲擊。
最後，選舉需要在民地武控制和人民防衛軍活動的地區開展。軍方可能會派警察和士兵保護選舉工作人員和候選人，以確保選舉順利開展，但仍難避免來自民地武和人民防衛軍的襲擊。此外，由於反軍方勢力的宣傳和威懾，一些政黨、候選人和選民也可能會抵制選舉。而軍方為確保選舉合法性，也可能利用恐嚇和暴力強制民衆參與選舉。
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