叁、民進黨當局主張的《兩岸互不侵犯條約》
一、《兩岸互不侵犯條約》立基於“國與國”定位
民進黨建黨以來，一再主張兩岸應終止敵對狀態、走向關係正常化，更是跳脫“一中原則”立基“國與國關係”基礎，主張兩岸簽訂《互不侵犯條約》、《兩岸和平協議》。例如1999年民進黨總統提名人陳水扁公布“國防政策白皮書”，主張建立“主動式的信心建立措施”，增強互信基礎以降低緊張；同時提出設置熱線、相互邀請觀察員參觀軍事演習，視兩岸未來發展簽訂《兩岸和平協議》、《互不侵犯協議》與軍事首長定期對話。
2003年1月1日陳水扁總統曾提出建立兩岸和平穩定的互動架構的建議，推動“兩岸消除敵對狀態，建立和平環境”的措施。2004年競選總統連任提出“六大保證”和“四大優先”，強調堅持國家主權、加入世界衛生組織、推動兩岸和平穩定互動架構協議、完成公投制憲、達成既定經濟目標和持續推動各項改革。“四大優先”充滿彼此矛盾政策邏輯，對大陸當局而論，主張“公投制憲”意味走向“法理獨立”，這與建立“兩岸和平穩定架構”是背道而馳。2004年5月陳水扁第二任就職演說提出成立“兩岸和平發展委員會”，擬定“兩岸和平發展綱領”。這些政策構想之目的無不指向終止兩岸敵對狀態。2007年中共總書記胡錦濤呼籲兩岸簽署和平協議，陳水扁提出“三項前提”，包括放棄“一中原則”框架、廢除為武力犯台取得法源依據的《反分裂國家法》、立即撤除東南沿海部署988枚戰術導彈。
從大陸當局角度視之，要建立兩岸和平穩定互動架構，兩岸問題要和平解決衹能立基於“一中原則”及“九二共識”，始能建立兩岸關係正常化。但陳水扁所提建立《兩岸和平協議》、《互不侵犯協議》立基於“兩岸關係是國際關係”、“一邊一國論”基礎，卻反對簽署《兩岸和平協議》立基於“一中原則”。由於民共當局在“一中原則”上並不具共識，彼此欠缺政治互信，因而連兩岸兩會針對事務性、功能性、經濟性的對話協商皆難以重啟，更遑論涉及高度敏感的政治性、軍事性協議。
仔細檢視民進黨對兩岸和平及停止敵對狀態的主張，基本上兩岸定位是從模糊不清的“準國際關係”，轉向明確清晰的“國與國關係”。1987年通過的“中國大陸政策”宣稱：“兩岸統治者均應以人民之生命、財產、安全為重，明白宣布放棄軍事反攻與武力侵犯政策，並互相停止滲透顛覆行動，撤除以對岸為目標之攻擊性軍事措施，停止敵對政治宣傳，由和平競爭進而和平談判。”這一份政策文件衹提出放棄軍事反攻或武力侵犯，撤除攻擊性軍事措施，雖未提出簽署任何和平協議，但卻呼籲進行和平談判。
1989年“中國大陸政策”主張：“兩岸當局應宣布非戰政策，放棄軍事反攻大陸或武力侵犯台灣之對立主張，堅持以和平方式解決任何爭端；兩岸統治當局應宣布和平措施，撤除以對岸為目標之攻擊性軍事計畫與措施；兩岸統治當局應採取和平步驟，先由兩岸民間團體乃至國際和平團體組成中介單位，檢查監督雙方之軍事部署，保證台海安全。”儘管這份大陸政策主張也未提出簽署任何和平協議主張，但已援引“軍事互信措施”應用於兩岸，宣布和平措施、撤除攻擊性軍事計畫與措施，引介外部因素試圖將“台海安全國際化”。
1991年民進黨通過《公投台獨黨綱》後，宣稱將依據公民投票建立“台灣共和國”。1992年通過“中國政策”，不再稱呼“中國大陸政策”，兩岸定位從模糊的“兩岸關係”走向清晰的“國際關係”。國防政策主張“第一階段目標應促使中華人民共和國公開承諾不以武力解決台灣問題；台灣則逐步減少金馬、馬祖駐軍，以達金馬非軍事化為回應。第二階段目標則應促成同意限武，台灣與中華人民共和國簽訂互不侵犯條約，為台灣與中華人民共和國建構更積極之雙邊關係鋪路”。
這一“中國政策”主張直稱大陸為“中華人民共和國”、要求“公開承諾不以武力解決台灣問題”、金馬非軍事化、比照美國與蘇聯“同意限武”、簽訂《互不侵犯條約》。從大陸當局角度來說，這不是一份“和平宣言”，而是“敵對挑釁”，若以“一中一台”定位兩岸關係，從而要求大陸當局承諾放棄以武力解決台灣問題，這將嚴重違反其對台政策底線。兩岸當局一旦簽署《互不侵犯條約》，其預設立論是“兩岸關係”為“國際關係”，定位在“國與國”基礎上。這不是植基於“一中框架”，而是立基“兩國論”或“一邊一國論”、“一中一台框架”。這嚴重違反大陸當局對台政策的紅線，牴觸“一中原則”、“反對台獨”的政策目標。
二、批判《兩岸和平協議》掉入“一中框架”陷阱
2011年蔡英文參選總統時，曾指出兩岸和平與《兩岸和平協議》是完全不一樣的事務。兩岸和平就是台灣和大陸彼此尊重主權、和平往來﹐絕對不能以“一個中國”為前提﹐將台灣矮化成內戰的交戰團體。同時﹐指出兩岸政治協商必須堅持和平、主權和民主。蔡英文主張任何兩岸政治協商皆須經公民投票決定，此程序應納入《公投法》當中。並質疑《兩岸和平協議》，視“危險躁進的兩岸政策比執政無能更可怕，罔顧國家安全的兩岸協商比執政失敗更可怕”。顯然，蔡英文認為簽署《兩岸和平協議》，將落入大陸當局“一中框架”陷阱中。這一點與陳水扁的觀點是不謀而合。
這裡將存在一種矛盾弔詭的政策邏輯，民進黨既往主張簽訂《兩岸互不侵犯條約》或《兩岸和平協議》，若在此時修正《兩岸人民關係條例》時，卻推動帶有“一中框架”色彩的《兩岸和平協議》的公投立法，這無異是表示民進黨當局接受“一中架構”下的《兩岸和平協議》，是可以透過公投同意通過。從《兩岸人民關係條例》的兩岸定位來說，國民黨當局認為係屬“一國兩區”並無疑慮，但民進黨當局則保持模糊立場；若設定簽署《兩岸和平協議》須公投決定之，則跳脫立基“國與國關係”定位的《兩岸互不侵犯協議》、《兩岸和平穩定互動架構協議》範圍。
肆、倡議簽署《兩岸和平協議》之政治效應
首先，突顯國、民兩黨兩岸路線及主張之差異化。兩黨互爭兩岸論述主導權。相對於國民黨提出立基在“一中原則”、“九二共識”基礎下，而簽署《兩岸和平協議》；民進黨當局對簽訂《兩岸和平協議》持反對態度，批評大陸當局不斷強加“一中原則”、“一國兩制”的政治框架於台灣，必須嚴格杜絕任何消滅國家主權、危及台灣自由民主的政治議題協議。換言之，民進黨並不接受簽署《兩岸和平協議》，視此政治協議是投降協議及消滅主權的統一協議，這無異是“與虎謀皮”。
國民黨批判李登輝、陳水扁前總統時期皆曾有類似主張，儘管名稱略有不同、內涵精神卻極為相似，呼籲民進黨當局不要“昨是今非、自打嘴巴”。李登輝曾在1996年2月23日舉行的中外記者會表示兩岸應簽署《和平協議》，而後推動三通以及兩岸領導人互訪。同樣的，陳水扁在2004年2月3日的總統府中外記者會中，也曾提出由兩岸簽署《和平穩定互動架構協議》，依循“和平原則”及“建立協商機制、對等互惠交往、建構政治關係和防止軍事衝突”等議題，進行兩岸正式談判。國民黨若據此認為國、民兩黨在簽署《兩岸和平協議》具有共識，恐怕是“差之毫釐、失之千里”。
其次，避免兩岸當局強硬路線交鋒，陷兩岸瀕臨戰爭危險邊緣。吳敦義主席提出簽署《兩岸和平協議》，因應大陸國家主席習近平在“習五條”中所論“中國人不打中國人”、“不承諾放棄使用武力，保留採取一切必要措施的選項”。民進黨當局認為“習五條”將加大對台政策的攻擊性，毫不保留地以威嚇打壓及統戰分化逼迫台灣接受統一。民進黨當局提出願在不涉任何政治前提情況下展開兩岸協商，但堅決反對與“堅持武統”及“一國兩制”的政權進行“投降式的政治協商”。
大陸當局則批判蔡英文當局公然拒絕接受“九二共識”，推動“兩國論”及一系列“去中國化”、“文化台獨”等“漸進式台獨”。自蔡英文當局執政以後，兩岸敵意呈現螺旋式上升，大陸當局從而加強對台軍事威懾及外交壓制，導致軍機、軍艦及航母繞島巡航，及強化軍事演習頻率與規模；同時加強外交壓制，停止外交休兵導致雪崩式斷交風潮及無法參與國際組織之困境。
最後，衝擊美國對台軍售，使美國掉入干涉中國內政之困境。國民黨此次大張旗鼓倡議簽署《兩岸和平協議》，必然激起民進黨對此議題關注及反撲。既往有關兩岸協議監督機制的討論，包括現任行政院副院長陳其邁擔任立委時也曾提案修法，認為兩岸若要簽署和平協議，必須有“雙公投程序”。吳敦義主席主張執政後依據《兩岸人民關係條例》授權，與大陸當局協商簽署《兩岸和平協議》，這顯示吳敦義並不反對簽訂和平協議，而是以“簽署前提”必須公投程序及因現階段仍處於反對黨地位、影響美國對台軍售，故而暫時延緩之。
吳敦義提出簽署《兩岸和平協議》，必須是兩岸當局進行政治協商及談判。這與蔡英文所言“四個必須”，其中一項“必須”是兩岸協議應經由兩岸政府或授權機關以政府對政府協商模式完成，其立場相近。國民黨現為反對黨，若與大陸當局協商和平協議不僅逾越法律授權，同時兩岸事務職權亦屬於目前執政的民進黨當局所擁有。兩岸一旦簽署《兩岸和平協議》，恐怕也會影響美國依據《台灣關係法》、《國防授權法》對台軍售的保證。同時，根據馬英九執政時期《2009年國防報告書》在第三節所指出：“中共藉簽訂和平協議包裹其政治目的，使我方難有抵抗能力，進而達到其不戰而屈人之兵的企圖。”故而，簽署和平協議不僅衝擊美國對台政策，也會影響台灣的國防政策及淡化國家安全意識。
伍、結論
民進黨當局視簽署《兩岸和平協議》為投降協議及統一協議，然其既往所主張簽署《兩岸互不侵犯條約》因預設“一邊一國論”，大陸當局幾乎不可能透過協商接受之。由於民進黨當局本身已不承認“九二共識”，兩岸事務性協商已中止，更遑論政治性議題協商。無論是基於“兩國論”基礎簽署《互不侵犯條約》、《兩岸和平穩定互動架構協議》或簽署具“一國內部”性質的《兩岸和平協議》，因民進黨當局不承認“九二共識”，簽署任何政治協議根本不存在任何政治現實可能性。同時，大陸當局也不會同意簽署立基在“國與國關係”基礎的《兩岸互不侵犯條約》、《兩岸和平穩定互動架構協議》。
目前大陸當局認為“九二共識”就是“一中原則”，無法接受國民黨所言“一中各表”。而國民黨或民進黨皆將簽署《兩岸和平協議》與程序性公民投票加以搭配，恐怕大陸當局甚難接受國民黨或民進黨所設定的基礎條件及前提。馬英九政府曾承諾在探求民意時，一定會先交付公投，在得到民意支持後始會推動。若民進黨當局或國民黨當局完成公投與簽署《兩岸和平協議》的連結，此並非大陸當局所樂見。台灣當局單方立法及援引公民投票程序，恐也會引發大陸當局相應置之不理。兩岸簽署和平協議的現實困境與障礙，其實並不易排除。
（全文刊載於《中國評論》月刊2019年4月號，總第256期） |
