本次釋法從法律技術層面上看具有法理正當性和規範有效銜接的顯著特徵及優勢：
其一，釋法以憲法上的法律解釋權條款及香港國安法的最終解釋權條款為依據，釋法主體具有法律上的充分資格與權威性，釋法程序合憲合法。
其二，釋法本身立足於從制度架構和法律程序上加以明確和塑造，為香港本地機構的執法、司法行為提供規範性的法律工具箱和操作指引，而不是就個案情況直接給出解決方案，這顯示了中央對香港本地機構的信任以及對“一國兩制”憲制秩序的尊重和運用。
其三，釋法明確了香港國安委與行政長官在有關司法程序中的監督者和協助者角色，即第47條規定的行政長官的國安證明書程序和第14條規定的香港國安委的判斷決定權，二者前後銜接，可確保香港國安司法程序按照法律規定運行，不變形，不走樣。
其四，釋法沒有直接排除不具有在港全面執業資格的海外律師參與國安案件，而是將有關證明、判斷與決定的權力落實給了香港國安委和行政長官，壓實并具體化後者履行國安法有關職責的權限和程序。
其五，釋法為香港本地采取有關法律行動提供權威依據，即釋法為香港本地修改《法律執業者條例》有關專案認許條款提供了指導和要求，需要在國安案件中設置針對法官裁量權的監督制約機制。
其六，釋法本身僅限於澄清有關機構權限和程序，為香港本地解決有關法律問題提供規範性指引，并未對非國安案件及相關司法機制產生影響，也不代替香港本地機構作出具體決定，體現了釋法的專業性與規範銜接性。
釋法對香港法治運行有著重要的保障和促進意義。人大釋法權本身就是香港法治體系的內在元素，無論是基本法還是國安法，都明確規定了人大釋法權條款。從權源上看，香港高度自治權的所有權能，包括司法權，都來自中央授權，而中央享有對這些授權的監督權。人大釋法權就具有監督權性質，既對法律本身含義進行規範性澄清和漏洞填補，又對香港自治機構包括法院的法律實施提供監督指導。香港法律界和香港社會對人大釋法是不陌生的，香港回歸以來已有五次釋法，均對香港法治運行帶來促進效果。本次國安釋法具有類似性質和功能，有助於香港本地機構準確理解和適用國安法，維護國家安全與公共安全，并與香港司法中的法治原則和人權標準相結合。
釋法與法律本文具有同等效力，已構成香港國安法的規範組成部分。香港特區所有自治機構均有法定責任尊重和執行釋法內容。釋法對香港國安委與行政長官的憲制角色作出了明確和清晰化，客觀上要求香港國安委加強自身能力建設與制度建設，也要求行政長官更好履行維護國家安全的法定職責，從而與香港國安法建立的整體制度架構及其規範均衡性相適應。香港國安委的判斷決定權和行政長官的證明權，本質上均屬於法定的監督制約權力，是對香港司法運行的保障性權力，與香港司法權共同構成香港國安法全面準確實施的規範性權力體系。根據香港國安法規定，香港國安委的權力行使受到中央人民政府的監督問責，必須依法運行，符合法治原則和人權保護的基準。香港國安法是一部新法律，其確立的新制度與新機構的規範運行需要在具體法治實踐中探索和完善，而本次國安釋法就是香港國安法規範實施及香港法治體系完善的重要步驟，是香港法治發展的一個重要里程碑。
三、國安憲制秩序的形成：香港國安委的職能強化
香港國安委是本次釋法中最受關注的憲制機構，對香港國安司法程序有關環節具有監督性質的判斷決定權。這也使得香港國安委的權力屬性不限於政策性權力，還包括執行性權力。由於香港特區行政長官擔任香港國安委主席，香港中聯辦主任擔任香港國安委國家安全事務顧問，這一制度安排確保了香港國安委的權威性和決策執行的能動性。釋法對香港國安委職能的明確化及憲制角色的清晰化，有助於推動香港國安憲制秩序的形成。所謂國安憲制秩序，是以國家安全為本位和規範內涵的一系列相關制度規範及實踐規則的總和，是香港特區憲制秩序的重要組成部分。香港國安委是這一國安憲制秩序的領導機構和重要的決策執行機構，對於保障香港國安法的全面準確實施具有至關重要的憲製作用。
香港國安委的憲制職能主要規定於香港國安法第14條，這也是本次釋法的關鍵性條文。根據第14條之明文規定，香港國安委具有三種權能：其一，政策制定權，即對香港特別行政區的國家安全形勢及有關工作進行研判和規劃，制定出具體的國家安全政策，這一權能體現了香港國安委的政策性機關屬性；其二，制度建設權，即推進香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制建設，這包括全面檢討和更新香港特別行政區有關本地法例，比如本次釋法後香港國安委就需要檢討和推動修改香港本地的《法律執業者條例》，以及推進23條立法和有關國家安全的其他法律制定或修訂，這一層面仍屬於政策性權能；其三，重大行動協調權，即協調香港特別行政區維護國家安全的重點工作和重大行動，這是與國安行動有關的具體決定權，“協調”既包括信息與資源對接保障，也包括具體事實認定及判斷執行。可見，香港國安委是兼具政策性機關與執行性機關雙重屬性的國安憲制機構，既可以通過制定政策及推動制度建設進行一般性的國安規範完善與更新，也可以在具體的國安重大行動中履行協調職能，提供具體保障，作出具體的判斷決定。本次釋法充分理解和確認了香港國安委的完整憲制職能，相對凸顯了香港國安委在協調重大行動中的判斷決定權。
根據釋法第一條的規定，香港國安委具有香港國安法上相對獨特及與其職能相適應的憲制地位及權力：第一，主要權力包括上述三種，即政策制定權、制度建設權和重大行動協調權，這些權能類型可進一步細化，釋法本身就屬於一種既有權力框架內的細化及具體化；第二，香港國安委享有對國家安全問題的判斷決定權，是對重大行動協調權的具體化，這是一種針對具體個案的執行性權力，對接香港本地自治機構有關國安法實施的權力程序，顯示出香港國安委的權威性、領導性和具體制度作用；第三，香港國安委的有關決定不受香港本地權力機構節制和管轄，即工作信息不予公開，不受司法複核，不受香港特區任何行政、立法、司法等機構和任何組織、個人的干涉；第四，香港國安委的有關決定具有可執行的法律效力，約束香港特區所有的行政、立法、司法等機構和任何組織、個人，是香港國安法所保障的具體決定權。
釋法第一條可視為整個釋法的一般性法律規範基礎，可以為具體爭議解決提供一個權威的法律工具箱。釋法第二條是對香港國安法第47條的確認和重述，要求：其一，國安司法程序中的有關特定事實認定需尋求行政長官的證明書，這是行政權對司法權的合理制衡與支持；其二，這里的特定事實問題是指案件中遇有涉及有關行為是否涉及國家安全或者有關證據材料是否涉及國家秘密的認定問題；其三，尋求證明書是法院的一項法定義務，對這一義務的迴避將對法律實施與法治體系運行造成負面影響；其四，行政長官的證明書是權威性的法律認定文書，對法院具有拘束力。司法程序中的行政證明書在香港基本法上已有規定。香港基本法第19條第3款明文規定，香港特別行政區法院在審理案件中遇有涉及國防、外交等國家行為的事實問題，應取得行政長官就該等問題發出的證明文件，上述文件對法院有約束力。香港國安法第47條設定的行政證明書條款與有關程序，是對香港基本法第19條有關規定的沿用與銜接。國家安全也屬中央事權，與國防、外交等中央事權具有類似的地位和重要性。
但這裏存在一個法律程序上的欠缺，即如果法院未在司法程序中尋求行政證明書而直接作出司法認定，且有關認定影響到案件公正審理及法律準確適用，應當怎樣進行補救呢？黎智英辯護權案就出現了這樣的問題，即法院并未遵從香港國安法第47條之規定向行政長官尋求證明書，而是自行作出認定。按照通常的法律程序，律政司可以選擇上訴來加以法律補救，之前的黎智英保釋案就是以這種方式作出補救的，但辯護權案最終未能實現補救。本次釋法在針對第14條和第47條作出權威性解釋之後即在釋法第三條中提供了具體的補救機制，即通過香港國安委的監督性判斷決定權的直接行使，就有關事實問題作出決定并約束法院。釋法第三條規定：其一，行政長官提請的有關海外律師參與國安案件的問題屬於香港國安法第47條行政證明書的認定問題，這是明確的法律解釋與法律問題歸類；其二，香港法院應當就此類問題尋求行政長官的證明書，這是法定義務；其三，在法院未履行尋求證明書義務的條件下，香港國安委有權依法作出判斷決定，香港法院必須遵守。這就確保了香港本地國安管轄程序的完整性，不至於發生類似此次黎智英辯護權案在司法程序中的尷尬境地和國家安全的顯著風險。
本次釋法的技術路綫是立足香港國安法確立的國安憲制秩序的大框架，回應但不限於行政長官提出的具體法律問題，而是通過對香港國安法職能條款的解釋與填充確立了香港國安委的判斷決定權，這一權力可以對接個案程序，同時將行政長官提出的具體法律問題歸類於香港國安法第47條的行政證明書範疇，并提出以香港國安委的兜底性、監督性的判斷決定權作為最終補救機制。香港國安委的憲制角色經由釋法而獲得明確化及功能性凸顯，對香港國安憲制秩序的完整成形以及香港本地國安司法管轄體系的閉環運作具有積極的規範塑造與制度銜接意義。
四、結語：“一國兩制”制度體系的法治演變
在中共二十大報告“一國兩制”部分，中央提出“一國兩制”是中國特色社會主義的偉大創舉，是港澳回歸以來保持繁榮穩定的最佳制度安排，要長期堅持。這個“長期堅持”要有兩個基本條件：其一，全面準確，這是指向“一國兩制”作為一個思想整體和制度整體，不能割裂理解，不能以局部反制整體；其二，堅定不移，這是指向“一國兩制”作為憲制原則和高度自治體系的規範明確性與穩定性。中央在二十大報告中提出堅持和完善“一國兩制”制度體系，也更明確提出“完善特別行政區司法制度和法律體系”。本次人大釋法就是對“一國兩制”制度體系的規範塑造，也是對香港司法制度與法律體系的填充和建構。
本次人大釋法將帶來“一國兩制”制度體系進一步的法治演變，其可預期的顯著制度效應包括：
其一，國安法首次釋法的啓動與完成程序經過了國家憲法與香港國安法的完整測試，為後續進一步的釋法提供先例和指導，并與基本法的釋法程序共同構成中央行使釋法權的制度機制。
其二，香港國安委的完整憲制職能得到規範性填充和明確化，對接個案程序的判斷決定權是重要的監督性權能，對香港國安司法程序的規範運行有保障意義。
其三，香港法院應當全面準確理解和適用國安法，對釋法內容及其制度要求加以落實，并熟悉和運用香港國安法第47條規定的行政證明書程序以保障國安司法程序的順暢運轉。
其四，香港國安法與香港普通法的互動融合展現新氣象和新秩序。外籍法官原則上不會被指定為國安法官，在香港不具有全面執業資格的海外律師原則上也不會被批准擔任國安案件辯護人或訴訟代理人。香港國安法的普通法轉化需要更多依賴本地法官和本地律師，這是香港普通法發展的一個新的里程碑。
其五，釋法內容的本地轉化需要相應的法律機制對接。香港國安委需要根據釋法明確的完整職能而加強自身能力建設與制度化建設，接受中央人民政府的監督問責，同時香港本地法例特別是《法律執業者條例》應作出相應檢討和修改，而香港本地維護國家安全的政策體系、法律制度和執行機制也需要有明確的工作規劃和實質性推進。
其六，釋法客觀上帶來香港國安法制度權威的清晰化和規範增強，不可避免會遭受來自香港本土勢力和外部干預勢力的阻撓與破壞，法治與司法獨立的“受損論”又會沉渣泛起。但這不過是反中亂港勢力的習慣性反應以及香港本地法理學的知識局限所致，不會嚴重損及香港法治的國際地位及“一國兩制”長期堅持的制度基本面。
隨著新時代香港“一國兩制”制度體系特別是國安憲制秩序的形成，我們對“一國兩制”完整法理體系與法治規律的理解和踐行將更為準確，國家的主權、安全與發展利益將得到更好的制度保護。從“以港鑒台”的“一國兩制”原初政策目的來看，香港國安法包括本次釋法形成的具體制度經驗，對探索“一國兩制”台灣方案特別是確保這一方案對國家主權、安全與發展利益的規範性保障，顯然是具有直接的借鑒和啓發意義的。
本文係2019年度國家社科基金重大項目“‘一國兩制’台灣方案研究”[項目批准號：19ZDA129]和中央高校基本科研業務費資助項目“涉外法治的規範原理與典型制度研究”【北航課題編號：YWF-22-W-205】的階段性成果。
（全文刊載於《中國評論》月刊2023年2月號，總第302期） |
