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| 促進兩岸融合發展是新時代推進兩岸關係發展與祖國和平統一的重要途徑 |
中評社╱題：論閩台融合發展法治保障的基本要求及推進路徑 作者：曾麗凌（福州）；博士，福建江夏學院法學院副教授；碩導，福建省台灣法律研究院副院長
閩台融合法治環境建設，應具備區域法治基本要求，並依循相應的實踐路徑。閩台融合法治保障的基本要求包括：提升立法品質，增強規則透明度；實現“非限縮型”的法治現代化；多層級“共同治理”的法治現代化。其推進路徑包括：構建科學立法機制，完善涉台地方法律體系；保障社會民生融合發展需求，拓展涉台地方立法所涉領域；健全政府和社會法治，探索閩台地方共同治理模式。
促進兩岸融合發展是新時代推進兩岸關係發展與祖國和平統一的重要途徑。2019年1月，習近平總書記在《告台灣同胞書》發表40周年紀念大會上發表重要講話，特別強調“深化兩岸融合發展，夯實和平統一基礎”〔1〕，明確將兩岸融合發展作為推進國家和平統一的重要基礎。2019年3月10日，習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議福建代表團審議時發表講話，對如何進一步做好對台工作做出明確指示，不僅繼續要求推進“兩岸應通盡通”，包括“提升經貿合作暢通、基礎設施聯通、能源資源互通、行業標準共通”，而且要求“努力把福建建成台胞台企登陸的第一家園”，並“探索海峽兩岸融合發展新路”。〔2〕
在閩台融合多年的發展求索歷程中，社會面的法治建設相對於產業面的經濟建設而言，一直處於隱而不彰的次要地位。閩台融合法治保障措施之形成與發展，應有特定的現實背景以及體制需求，討論閩台融合之法治化亦必須於歷史發展脈絡中尋繹其所蘊藏之意涵與法理問題。故本文將先就閩台融合法治保障所指涉之基本要求加以厘清，並在此基礎上展開實踐路徑的探討。
一、閩台融合發展法治保障的基本要求
法治（rule of law）是一個古老而悠久的，具有多層次意義的豐富概念。“在理念層面上，法治主要是指一種統治和管理國家的理論、思想、價值、意識和學說；在制度層面上，法治主要是指一種在法律基礎上建立或形成的概括了法律制度、程序和規範的各項原則；在運作層面上，法治則主要是一種法律秩序和法律實現的過程及狀態。”〔3〕依法治國，開展法治建設是中國在深化改革過程中提出的一項國家戰略，是新時期實現國家和社會治理現代化的治國方略。中共十八屆四中全會首次以黨的綱領性文件形式對新時期中國法治建設做出了宏觀的頂層設計和全面的戰略規劃，明確了我國新時期法治建設的基本方略、目標模式和價值準則。在推進社會主義的民主和法制建設，實現法治理想的過程中，需要經由各個層次的具體法律以及多元化的法治實踐主體根據法治價值的導向和法治理念的認同加以具體化。閩台融合“法治化”就是在全面推進法治中國建設背景下，國家宏觀法治化戰略在具體問題和區域問題上的深化和展開，也是區域法治文化在特定空間地域的實踐和發展。
歷史上，閩台兩地就一直保持密切的聯繫。福建和台灣不僅地緣相近、血緣相親，而且在語言文化、宗教信仰、傳統習俗等方面形成了具有眾多相同或相似特徵的區域文化。“區域自身獨特的、無法替代的歷史、人文資源兼具傳承與創新意義，是區域法治的文化特色，也是發揮區域比較優勢的重要條件。”〔4〕閩台區域經濟、文化、習俗等與區域法治發展是相互影響和相互作用的，前者往往深刻影響著本區域人們的思維方式與價值觀念，從而影響區域法治的發展，並構成閩台融合“法治化”運行中最具有基層性和現實性的特色底蘊。閩台長期合作所形成的兩地人民交往的良性社會秩序結構，可最大程度地發揚解決兩地人民法律分歧的創造性，形成一種合乎法律邏輯和文化理性的現代法治文化。實踐證明，相對全國其他地區而言，福建長期以來的涉台地方立法、司法和行政行為已形成一種對台更為包容的品格，既履踐國家層面的法治統一，又彰顯區域法治文化的特色。
具體而論，基於“法治”的基本理念，結合閩台區域法治文化特點，閩台融合法治保障的基本要求應包括以下三個方面：
（一）閩台融合法治保障要求提升立法品質，增強規則透明度
“當前，兩岸都已經選擇法治作為社會治理所遵循的主要方式和核心價值，兩岸都認同通過法律的社會治理是最佳的政治模式。”〔5〕相比於倚賴政治考量、政策主張和個人政治意識的“人治型”兩岸關係模式，“法治型”則更多地期待法律規則具有更高的可依賴性、可預見性及法安定性。“法治的目標是建構穩定社會秩序，然而，這是以社會本身大格局的穩定為前提條件的。”〔6〕在當前兩岸關係複雜多變的局勢下，現實的不確定性使得涉台法治之路變得尤為困難。從當前各省市頻繁推出以“惠台*條措施”為主要形式的涉台政策可見，涉台工作方法不得不側重運用經濟手段和政策調整，而非法治方法。然而，特殊性並不是放棄法治理想的一般理由。相反，處理兩岸關係問題，比以往任何時候都更加需要運用法治思維和法治方法。通過省一級人大立法，將各地推出的涉台改革創新措施予以確認和完善，從規則層面明確涉台事務運行機制和管理方式，不僅有助於為台胞在大陸的發展提供穩定的目標預期和法律環境，促進台胞台企落地生根、轉型升級，而且有利於及時評估各類先行先試措施的實施效果，在經驗總結基礎上，及時固化規則，實現開拓性改革經驗的推廣複製。
儘管福建省為兩岸地方事務“先行先試”做出了立法表率，但毋庸諱言，客觀來看，福建省涉台立法在體系、內容、時效性及立法機制等諸多方面仍存在一些不足：一是系統性、規範性仍有不足。表現在涉台地方立法與上位法或其他法律規則之間存在內容重複或衝突之處，例如台胞投資審批制的相關規定與上位法及實踐已有不符；涉台立法中同一概念用語不同或者使用非規範法學概念用語，例如採用“台胞隨行家屬”的表述，即非規範法學概念。二是涉台立法調整內容有一定的局限性，表現在調整內容主要關注台胞台企經濟類權益，社會權益保障仍不全面，政治權利則幾乎不涉及；在調整對象上主要關注台商、台企員工及隨行家屬等，對其他在閩台胞權益保護立法供給不足。三是涉台立法時效性不足。涉台地方立法內容中存在對兩岸社會熱點問題以及涉台事務中的新問題回應度不高的問題。四是涉台立法完成度不足。由於涉台立法的敏感性、專業性高等因素決定了涉台地方立法的難度較大。例如福建省人大常委會立法規劃（2018-2022）中有多項涉台專項立法規劃，包括促進閩台養老服務合作、促進閩台青年交流合作方面的立法尚未推進完成。
公開透明的行政治理是保護和促進閩台融合的重要基礎。透明度原則從確立到制度體系初步形成，要求不斷提高，普及程度不斷加強。透明度原則不僅是 “善治”的基本要求 ， 其蘊含的制度價值與“法治”價值理念高度契合，對立法、司法、行政程序的法治化提出了更高的要求。當前，大陸方面對透明度的要求主要定位於兩大方面：一是政府措施與信息要及時公開；二是爭端解決程序透明。即通常被看做與雙邊利益有關的信息的交換，比如投資機會、法律法規、政策措施等。但是過去的十幾年，透明度的標準已經發生了演變，其變化的內涵概括為四個方面：（1）對東道國與投資相關的相關法律、 法規、政策、措施、決定、判決、裁定以及程序的公佈、公開和公眾參與要求。也就是，利害相關方能夠有機會參與到與其有關的立法程序和行政程序中。不僅已生效的法律法規和政策措施要求公開透明，對正在起草中的草案也提出公開要求，突出公眾參與立法決策和行政決策，賦予利害關係人乃至普通自然人發表評論的機會，有的還深入到行業標準的制定程序。（２）透明度要求的實施機制安排（包括磋商、通報和信息交換，諮詢點、聯絡點制度、行政程序和復審程序要求等）。（3）對仲裁和調解等的爭端解決機制的透明度要求。
然而在深化兩岸融合發展過程中，“惠台政策措施，涉及眾多職能部門，各省市出台的具體辦法，都對應一家或多家行政單位，但大多數具體辦法都缺少辦事流程和諮詢電話及聯絡人，缺少統一歸口平台。”〔7〕涉台網站的內容偏宣導，缺辦事指南和指引，政策文件公開不完整，內容滯後，甚至長期不更新。
總而言之，閩台融合法治之路，特別是形式法治之下的可能性，就因為法律的不確定性、模糊性等缺陷而出現了某種程度的前提之殤。未來，在涉台工作的諸多領域，都需要根據兩岸不斷發展的社會關係現實，對法治之法進行完善、増修，從而使法治之路成為可能。
（二）閩台融合法治保障要求實現“非限縮型”的法治現代化
所謂“非限縮型”的全面法治現代化，指的是不自我限縮於經濟貿易領域，而是全面拓展至文化、社會、政治各領域，既突出經濟權的完善，亦突出社會權的構建，既重視經濟法律規則體系建設，亦強調主體身份品格的培育塑造。何謂“社會權”？依德國學界見解，這一概念無疑應包含：請求工作之權、保障社會特定族群在社會及文化上有適當的發展機會、社會扶助及社會保險請求權。此外，隨著社會發展，還有認為，適當居所請求權及適合人類居住之環境請求權亦應列入社會權之概念。〔8〕
從近期有關台胞社會政策之推行、社會給付之提供來看，無論於質之演變還是量的擴充上，均引人注目。無論在醫療保險、公積金的政策適用上，還是在日常居住、出行生活的身份管制上，均使得台胞能免於差別待遇，而享受與大陸地區居民平等之“同等待遇”。然而，上述推陳出新之做法仍停留在“惠台政策”的層面，仍存在不確定性、局部性和有限性。社會權的構建仍遠不足以支撐在陸生活台胞的“融入性”群體角色認知和“主人翁”社會治理參與。事實上，在民主法治比較健全的的國家中，以法律固定的社會主體身份，更能保障社會生活的民主化、規則化，從而形成法律基礎上的社會信任與合作。故此，“非限縮型”的法治化方能較為清晰地界定政府在推行社會政策、提供社會給付時，其於法律上應遵守之邊限何在。唯有如此，方能使社會政策之推行、社會給付之提供，免於機會政治之嫌疑，使台胞真正形成成熟的、積極的身份認知，並進而成為法治社會的實際參與者、推進者、建設者和受益者。
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