中評社╱題：制定《港區國安法》之政治意涵及其影響 作者：柳金財（台灣），台灣佛光大學公共事務學系助理教授
“一國兩制”不能衝擊“一國”底線，涉及國家安全和主權的問題，並無挑釁空間。國家安全底線愈牢，“一國兩制”空間愈大。《港區國安法》制定在“一國兩制”和《香港基本法》框架下，儘可能平衡國家安全維護及人權保障間的關係。國安法條文設置既遵循中國《刑法》的規範與標準，又有類似《基本法》條文的內容，這意味著中國的“一國兩制”實踐進入新階段，強化中央政府對特區政府的“全面性管治”，實現中國國家安全法在香港地區的融入引介、適用及全覆蓋。
壹、前言
中國全國人大常委會在6月30日通過《港區國安法》，正式寫入香港《基本法》附件三，是中國政府對香港政策的“重大分水嶺”，明確設置其政治底線：“一國兩制”不能衝擊“一國”底線，涉及國家安全和主權的問題，並無挑釁空間。國家安全底線愈牢，“一國兩制”空間愈大。《港區國安法》制定在“一國兩制”和《香港基本法》框架下，儘可能平衡國家安全維護及人權保障間的關係。國安法條文設置既遵循中國《刑法》的規範與標準，又有類似《基本法》條文的內容，這意味著中國的“一國兩制”實踐進入新階段，強化中央政府對特區政府的“全面性管治”，實現中國國家安全法在香港地區的融入引介、適用及全覆蓋。
有關中國政府通過《港區國安法》並立即公佈實施，存在仁智互見的爭論性觀點。肯定觀點以為，這是繼主權回歸之後香港人心回歸的新起點，或者說是“一國兩制”不忘初心、行穩致遠的起跑線。這對曾遭深度撕裂的香港社會，憑藉《港區國安法》實施契機，可強化國家認同感和民族自豪感。反對者則認為這將扼殺香港自由民主人權運動，進一步限縮香港言論、思想及學術自由、集會結社自由，致香港從“法治社會”走向“員警國家”管制社會；同時，香港的國際金融中心、自由貿易港地位逐漸衰退，失去既往繁榮與發展；“一國兩制”成為“一國一制”。
貳、《港區國安法》立法背景與重要內容
中國政府通過《港區國安法》，在香港特區設立涉及國家安全的委員會及辦公室機構，具有遏制非政府組織和其他社會團體抗爭活動的效果，顯然這是對香港回歸後各種抗爭運動頻仍，尤其是針對未來爆發類似2014年雨傘運動、2019年反逃犯條例修正風波運動，採取有效法律處置作為，藉以防止抗爭風波持續擴大蔓延。這種懲罰行為甚至將對象轉向“任何人”，包括境內外香港公民及非香港人士。此法實施的政治影響效應，包括對香港社會產生“寒蟬效應”，裂解政治異議性組織，防止其進一步集結擴大化，弱化其社會運動集體動員能力；同時，也試圖切斷香港社會抗爭者與境外勢力連結，避免其產生“擴散作用”及“共振效應”。
首先，中國政府為遏制香港特區社會抗爭運動，依據該法在香港設立國安新機構，對挑戰中國政府、特區政府統治的做法進行法律制裁。根據《港區國安法》第12條，香港特別行政區成立維護國家安全委員會，其職責包括：一、分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢，規劃有關工作，制定香港特別行政區維護國家安全政策；二、推進建設香港特別行政區維護國家安全法律制度和執行機制；三、協調香港特別行政區維護國家安全的重點工作和重大行動。
依據《港區國安法》規定，中國中央政府將在香港設立維護國家安全委員會，並對其監督和問責；由中央指派的國家安全事務顧問將列席港區國家安全委員會會議。第48條設立維護國家安全公署，職責包括辦理危害國家安全犯罪案件；第16條規定在香港警務處設立維護國家安全的部門，由中央政府指派。第18條在律政司設立專門的國家安全犯罪監控部門，該部門檢控官任命需獲得國家安全委員會同意。第44條則載明，審理危害國家安全犯罪案件的法官需要由香港行政長官委任。顯然，國家安全委員會及行政長官在檢控與審判方面，具有人事任命權。
從涉及香港國安機構人員任命來看，勢必加強對香港社會全面治理。例如中國政府任命駱惠寧為國家安全委員會國家安全事務顧問、任命鄭雁雄為維護國家安全公署署長；任命李江舟、孫青野為維護國家安全公署副署長。同時，特首林鄭月娥任命警務處監管處長劉賜蕙為警務處副處長，擔任警務處維護國家安全部門的負責人。這顯示中國政府在香港特區的國家安全機構、國安工作及實施，將從秘密轉向公開、低調轉向高調。香港特區政府可依據此法對任何社會抗爭進行定性，抗爭運動特性一旦被界定為屬於國安性質，國家可依據國安法進行必要刑事處置。香港政府展現國安法賦予的新權力，消弭示威者對中國政府“全面管治”香港之抗議行為及運動。
其次，《港區國安法》適用對象為“任何人”，擴展至非香港永久居民，藉此產生“寒蟬效應”，裂解政治異議性組織及其政治抗爭運動；同時切斷香港民眾與境外勢力抗爭連結，避免造成“滲透效應”。例如第20條規定：“任何人組織、策劃、實施或者參與實施以下旨在分裂國家、破壞國家統一行為之一的，不論是否使用武力或者以武力相威脅，即屬犯罪。”第21條規定：“任何人煽動、協助、教唆、以金錢或者其他財物資助他人實施本法第20條規定的犯罪的，即屬犯罪。情節嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑；情節較輕的，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制。”
這兩項條文所提及“任何人”，係針對香港永久性居民及非香港永久性居民，這可能包括香港反對派及本土激進分離勢力、國際反中勢力及台獨勢力，試圖推動香港走向獨立或半獨立政治實體。《港區國安法》適用地域從香港擴展至境外，避免境外敵對勢力的“滲透作用”。若台灣當局領導人或政治精英、社會團體領導人，動輒公開發表或以實際行動支持反逃犯條例修正風波之言論與行為，並提供援助，此將可能觸犯第21條“任何人煽動、協助、教唆、以金錢或者其他財物資助他人實施本法第20條規定的犯罪的，即屬犯罪”。第34條規定：“不具有香港特別行政區永久性居民身份的人實施本法規定的犯罪的，可以獨立適用或者附加適用驅逐出境。”
再者，《港區國安法》展現中國政府全面管治香港社會之政治意志。例如第55條規定中央政府對危害國家安全的案件行使管轄權，香港特別行政區在維護國家安全方面負有憲制責任，應當設立維護國家安全委員會並明確其定位。第12條規定“要接受中央人民政府的監督和問責”；第40條規定香港特別行政區對本法規定的犯罪案件行使管轄權，但第55條規定關於駐港國家安全公署在特定情形下對本法規定的案件行使管轄權規定列出三種：一、案件涉及外國或者境外勢力介入的複雜情況，香港特別行政區管轄確有困難的；二、出現香港特別行政區政府無法有效執行本法的嚴重情況；三、出現國家安全面臨重大現實威脅的情況。
前述三種情形始能啟動，或者行使中央對有關案件的管轄權，其立案偵查由駐港國家安全公署負責，起訴由最高人民檢察院指定有關檢察機關負責。案件的審判由最高人民法院指定有關法院負責。有關偵查、起訴、審判等訴訟活動及刑罰的執行，執法訴訟活動適用《刑事訴訟法》等相關法律規定。這顯示中國政府藉由《港區國安法》連結適用《刑事訴訟法》，援引應用於香港特別行政區，強化在“一國”內部實施適用在“兩制”地區的內地法律。
最後，依據《港區國安法》直指境外為台灣，防止“台灣代理人”在香港從事違反國安性質活動。第43條第1款規定，特區政府警務處辦理危害國家安全案件時，可採取包括“要求外國及境外政治性組織、外國及境外當局或者政治性組織的代理人提供資料”的措施，“實施細則”的“附表五”中則明訂“境外”係指台灣。“附表五”特別定義“台灣代理人”內涵，其前提是指“在香港活動”，並“受台灣當局或台灣政治性組織直接或間接指使、直接或間接監督、直接或間接控制、僱用、補貼或資助，或收受台灣當局政治性組織金錢或非金錢報酬”及“為台灣當局或台灣政治性組織的利益而進行其全部或部分活動”。
前述“實施細則”要求台灣提供資料的對象，為台灣當局或台灣政治性組織在香港活動的“台灣代理人”，且“附表五”也對“台灣政治性組織”訂明“不包括沒有在香港活動的政治性組織”；換言之，“實施細則要求提供資料的對象是在港活動者”。台灣當局陸委會批評公佈“實施細則”為“對於長期在香港從事民間交流服務的台灣政黨、民間團體、駐港機構及人士極其不尊重、不友善”；大陸當局國台辦發言人則批評“民進黨當局做賊心虛”、“肆意誣衊，再次暴露其圖謀插手香港事務、搞亂香港、謀求台獨的險惡用心”。這顯示《港區國安法》與《反滲透法》一樣，皆具有對象的針對性，兩岸當局分別採取“以法制法”方式互動，排除對方對彼此內部事務之干涉。
叁、《港區國安法》立法的政治影響
6月21日中國政府公佈，擬在十三屆全國人大會議提出《港區國安法》表決議程，此法將針對“顛覆國家政權”、“分裂國家”、“恐怖活動”、“外部勢力干預”進行立法。儘管此次立法行為也使香港社會再現抗議人潮，但其規模及程度已不如先前政治社會抗爭。示威者批判此法將動搖“一國兩制”和“港人自治”，導致中央政府對香港“全面管治”最終變成“一國一制”。茲將實施《港區國安法》的影響效應說明如下：
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