三、區域發展政策中的空間錯配及後果
長期以來，政府和社會各界都把區域經濟的均衡發展誤解為經濟和人口的均勻分布，加上人們不理解集聚效應對於製造業和服務業的意義，所以人們普遍希望通過政府的力量以“動錢”的方式來幫助落後地區經濟發展。
如本文第一部分政策梳理所示，政府從1999年到2004年先後提出了西部大開發、振興東北老工業基地和中部崛起等區域發展戰略，一系列引導要素流動和資源配置的政策被落實，以加大推進區域平衡發展的力度。其中，在2003年前後，政府通過行政手段讓經濟資源（包括建設用地指標和財政轉移支付）在區域間的配置發生了重大的變化，形成了明顯的資源空間錯配。
為用數據展現資源空間錯配給中國經濟帶來的影響，我們接下來研究一組經濟指標與地理之間的關係。本文選擇到天津、上海和香港三個港口的最短距離作為到大港口距離的衡量指標。近年來，國家確定了北京、天津、上海、廣州、成都、重慶、鄭州、武漢、西安等九大國家中心城市，我們以到這九個城市的最短距離作為到大城市距離的衡量指標。
我們發現，在大港口方面，某地到大港口距離越遠，其GDP規模越小，人均GDP越低，人口流出越多，越依賴轉移支付，在全國土地供應中所占的份額增加得越多，而投資對當地GDP的拉動力越小，房價與工資的比率越低。這表明，即便是國家大力扶持內地發展，地理因素仍然顯示出了對經濟集聚的強大作用。
就大城市而言，總體上來看，距離大城市更遠的城市的GDP總量越低，人均GDP越低，人口流出越多，得到的土地供應相對更多，投資彈性越低，房價-工資比越低。
從模型的解釋力來看，到大城市的距離遠遠沒有到大港口的距離那麼重要。
我們進一步分析了中心城市對鄰近其他城市GDP的帶動力受到什麼因素的影響，結果發現，一個城市越靠近沿海大港口，其鄰近中心城市對當地GDP的帶動力越強。同時，當中心城市是直轄市時，可能因為它與鄰近城市的邊界是省級的，將不利於其帶動其他城市的經濟增長。
接下來的問題是非常重要的，那就是，即使地理因素對解釋經濟發展非常重要，那麼其他的變量是不是更重要呢？
我們的結論是：
第一，在這十多年間，即使政府希望通過區域發展政策扶持地理劣勢地區的經濟增長，總體上來講，到大港口和大城市的距離仍然是影響城市經濟發展的重要變量。
第二，在實施區域發展政策的早期，在政策因素還沒有起到重大作用的時候，兩個地理距離對於人均GDP的解釋力可以達到26.5%，而所有的解釋變量對人均GDP的解釋力為71.2%，換句話來說，地理因素在模型可以解釋的部分中大約占三分之一。
第三，隨著時間推移，整個經濟增長模型的解釋力度略有下降，與此同時，地理因素對於人均GDP的解釋力度下降更多，使得地理的重要性似乎顯得弱化了。即使如此，地理因素對於整個模型的解釋力的貢獻仍然達到大約四分之一。
對區域經濟發展水平受地理因素的影響有所弱化，我們認為應該一分為二地看。一方面，根據空間均衡的原理，當人口從欠發達地區流向較發達地區的時候，地區之間人均GDP有所收斂，地理因素對人均GDP差異的解釋力勢必會下降。另一方面，當更多資源被配置到地理劣勢地區的時候，也會導致地理對人均GDP的影響出現弱化。
一個在實證研究中的難題是，上述兩種力量對於地區之間收斂所產生的作用各自有多大貢獻，這一點很難量化。但是我們認為，由區域發展政策導致的空間資源錯配是一個不容忽視的問題。我們發現，在2003年之後，中國企業全要素生產率的增長趨勢出現了放緩的跡象，而當時中國經濟處在加速時期，按照全要素生產率變化具有順周期的特征，當時企業的全要素生產率應該增長更快才對，因此，對2003年之後企業全要素生產率增長趨勢下降的解釋，只能來自於2003年開始的區域政策因素導致的資源錯配。
2003年，在沿海地區收緊土地供應的政策也伴隨著清理整頓開發區的政策，導致大量東部開發區被關閉，由於東部沿海地區存在著強大的規模經濟效應，開發區政策的收緊使得東部沿海地區的企業出現了明顯的生產萎縮和全要素生產率下降的現象，這也可以解釋為什麼在總體上2003年出現了企業全要素生產率增長放緩的拐點。圖7進一步展現了土地資源的空間錯配現象，東部地區人口流入地的土地份額明顯下降，而中西部地區並沒有這一現象。
我們發現，在2003年之後，由於在東部地區收緊了土地供應，這一地區出現了房價快速上升，並進一步推動了工資上漲。同時，房價的快速上漲又引導企業增加購買住房，對實體經濟的投資產生了擠出效應。而在廣大中西部地區，“建設新城-土地抵押與再融資-新城擴大建設”的循環過程成為當地政府拉動短期經濟增長的主要方式之一。結果是，中西部地區大量工業園出現閑置，部分人口流出地的新城甚至淪為“鬼城”、“空城”。
從經濟增長率上看，在中央政府的平衡區域發展政策的干預下，中西部地區確實實現了經濟的較高速增長。但如上文結論所示，投資對GDP的拉動作用取決於地理條件。根據本文計算發現，2003年後固定資產投資對GDP的彈性出現明顯下降，尤其是在中西部，投資對GDP的拉動作用更明顯地下降，而在東部，特別是北京、上海和廣東仍然維持了較高的投資彈性。
對區域發展政策可持續性的重要判斷依據是債務/GDP比率，這一比率本質上反映了投入產出比，如果沒有可持續的經濟增長，則地方政府的債務負擔將越來越重。而中西部欠發達地區的經濟增長除了依賴轉移支付外，同時是靠大量的借債投資實現的。因此，通過大量借債展開固定資產投資的中西部省份，相比於東部省份有著更高的債務/GDP比率，其中青海、貴州、雲南和寧夏更為明顯。
在地級市層面，地方政府債務問題同樣嚴峻。尤其是在人口流出的中西部中小城市，因規劃建設面積大且距離老城區遠的新城，地方政府背上了更沉重的債務。
四、結語：中國經濟如何實現效率與平衡的雙贏
中國區域經濟發展的70年歷程，體現的是中國從封閉的計劃經濟走向市場化、全球化和現代化過程中“地理的勝利”，具體表現為經濟從前30年的分散分布，到近40年持續向沿海（特別是東南沿海）以及一些區域性的中心城市周圍集中。放在全球視野裡，這樣的空間集聚過程是普遍趨勢，並仍將繼續。
但是，由於觀念的不適應和制度的調整滯後，人口的跨地區流動雖然已經大幅度增長，卻仍然慢於經濟的集聚，因此，地區間差距一度出現擴大的趨勢。面對這一局面，在2003年之後，一系列區域發展政策走上了一條以行政力量影響資源空間分布的道路，這一過程在客觀上使得地區之間人均GDP和人均收入差距有所縮小，但代價是巨大的。由於地理劣勢地區發展製造業和服務業的成本高昂，而農業、旅遊和自然資源等行業對於就業的容量有限，於是出現了效率與平衡目標的衝突。
具體的表現是，在欠發達地區大量興建的背離比較優勢的產業園和基礎設施投資回報不高，卻導致政府債務高企。而在投資回報較高的沿海地區，特別是大城市，卻因為人口流入受阻和土地供應受限，導致勞動力和土地等生產成本快速上升，削弱了經濟的競爭力。
本文所提供的證據證明，在當前經濟總量和人均水平仍然取決於到沿海大港口的距離的情況下，越是遠離大港口的地方，得到的轉移支付和相對土地供應份額反而越多，而同時越是在遠離大港口的地方，投資對於經濟的拉動力越低，於是，在整個國家的層面出現了資源的空間錯配。
在這場政策與地理的角逐過程中，焦點的問題是如何在效率與平衡之間取得雙贏。本文再次強調，勞動力市場統一的最終目標是城鄉間和地區間的勞動力自由流動，既可以通過經濟的集聚產生巨大的生產效率，又可以獲得城鄉和地區之間的人均GDP和人均收入的收斂，這條“在集聚中走向平衡”的道路可以實現效率與平衡的雙贏。面向區域經濟發展的新時代和經濟高質量發展的要求，“在集聚中走向平衡”的發展道路需要在觀念和制度等方面進行全方位革新。
在觀念上，應認識到市場化、全球化和現代化仍然是中國經濟發展的大勢所趨。經濟向沿海地區和區域中心城市周圍集中仍將繼續。經濟進入後工業化階段之後，服務業比重持續上升，大城市及其周邊在經濟發展中的引領作用進一步提升。這一長期趨勢要求全社會摒棄傳統發展模式中追求地區間資源均勻分布的觀念。
就在本文寫作期間，2019年8月26日中央財經委員會召開了第五次會議。此次會議提出，“要按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系，發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚”，要“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能。要保障民生底線，推進基本公共服務均等化，在發展中營造平衡。”
在制度上，應加快改革，促進勞動力向就業機會多和收入高的地區流動。隨著戶籍制度的調整，逐步實現勞動力在哪裡就業、居住和納稅，就在哪裡平等享受公共服務和社會保障，這是統一國家內部勞動力市場一體化的最終目標。中央財經委員會第五次會議提出，“要在省級統籌基礎上加快養老保險全國統籌進度”，這將為跨地區勞動力流動創造條件，也讓全民共享經濟發展的成果。
未來，還應進一步打破地方政府追求經濟增長本地化和短期化的激勵。地方官員的晉升和考核與本地短期經濟增長逐步脫鈎，尤其是在地理劣勢的欠發達地區，應更加著眼於人均GDP和人均收入水平的提高，不一定要把人口留在當地。而在人口流入地，則更應該著眼於整個國家的利益，促進穩定居住和穩定就業，讓外來人口在本地安居樂業和融入本地社會。
在國家的財政制度層面，應允許轉移支付更多與轉移人口同步，在人口流入地增加公共服務和基礎設施建設，提高人口和經濟的承載力。
這將有利於中國經濟在未來實現效率與平衡的雙贏。
來源：澎湃新聞 作者：陸銘（上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授）、李鵬飛（上海交通大學安泰經濟與管理學院博士生）、鐘輝勇（上海對外經貿大學金融管理學院副教授）
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