中評社北京1月18日電／農村土地改革進入關鍵時間節點。在法律制度層面，2018年12月23日，第十三屆全國人大常委會第七次會議審議《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》、《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產管理法〉修正案（草案）》，意味著“上層建築”即將迎來變化。在實踐試點層面，農村土地制度改革在總結經驗的同時，被認為還應進一步深化，“三塊地”試點將再次延期一年。
在這一關鍵的時間點上，土地改革方向在何方？
21世紀經濟報道就此專訪了中國人民大學經濟學院教授、國務院發展研究中心農村經濟研究部原副部長劉守英。他認為，“以地謀發展”的模式已經走到盡頭，土地改革正迎來最關鍵的窗口期。而農村土地改革的核心，就是要實現農村土地權利體系的完整一致，將不同類型的農村土地的權利打通。文章內容如下。
以地謀發展弊端顯現
問：你在新書《土地制度與中國發展》中提到，中國“以地謀發展模式的弊端顯現”，這些弊端具體是指什麼？何以判斷走到了盡頭？
劉守英：以地謀發展模式有三種特征。
第一是“以土地保增長”，通過施行土地徵收制度，地方政府獨家土地出讓，對有發展機會的區域，以土地寬供應促增長。第二是“以土地促工業化”，就是在園區優化工業用地配置的方式來推動工業化，具體就是在園區以土地優惠作為招商引資的普遍手段，吸引企業，並以土地為工具進行園區基礎設施建設。第三是“以土地促城市化”，就是以土地招拍掛制度和土地抵押融資，將土地資本化，為城市建設提供資金。
這種模式走到盡頭，主要也體現在三個方面。
一是隨著經濟發展階段的變化，土地的經濟發動機功能減弱，土地與經濟發展的關係從供給導向轉變為需求導向。這其中有兩個關鍵的時間點，2010年和2013年。數據顯示，2010年之後，增加土地供應對GDP拉動的邊際作用開始減弱，經濟增速開始下滑。而2013年之後，整體土地需求下降，全國整體土地供應量也開始下滑。這種表現的本質在於，經濟發展從周期性變化轉變為發展階段和發展模式的變化。
二是利用土地促進園區工業化的模式正在失靈。中國工業用地比重從2006年的50%下降到2015年的23%，而且不論是東部還是中西部地區，用地產出的增長率正在下滑。
東部地區從2004年開始，工業用地占比先一步下降。這主要有兩個方面原因，首先是東部地區的工業用地存在結構性問題，大量存量工業用地沒有得到有效使用，因此中央對這些地區的指標把控相對較嚴；其次是東部地區產業轉型升級較早，用地需求有所變化，不再過度依靠這一模式。
對於中西部地區而言，同樣是從2004年開始工業用地的供應量增加。但中西部地區的問題在於，當地依靠園區低成本工業用地供應的模式，所帶來的招商引資、就業、稅收等方面增長效率不如東部地區。
三是以土地促城市化的模式，正在醞釀金融風險。城市化的核心是資本來源，是建設城市的錢從哪裡來的問題。中國上一輪的快速城市化，跟這套土地制度密切相關。在這套模式下，城市化資本來源主要是利用土地招拍掛制度和2008年開始的土地抵押融資模式兩種方式。
這套模式正面臨三個問題，首先是城市化的成本正在快速上升，徵地拆遷和城市建設支出在土地出讓總收入中的占比持續上升；其次是地方政府債務問題，地方政府債務中接近一半是承諾用土地償還，而土地的估值和升值情況難以支撐債務的償還；最後是城市發展的融資成本也在快速上升。
因此，以土地促城市化的這套模式，從目前來看，是不可持續的。
問：這是否意味著我們已經到了改革的關鍵窗口期？
劉守英：這要從城市和農村兩個角度去看。
首先，土地改革的一個重要任務，就是服務中國的大規模工業化和城市化。對於這套政府主導的以地謀發展的模式而言，繼續推行下去的收益下降，成本和風險上升，各方對這套模式的認識發生了變化，改革的阻力自然而然就下降了。
其次，農村土地改革要不要進行，要怎麼進行。以前那套模式，主要是為了城市發展可以低成本地快速地大面積地獲得土地，對農村土地的限制較多。而隨著農村大量產業和業態的變化，如何保障新型農業業態的用地？如何保障農村產業用地？對於類似城中村、城鄉接合部等區域，是不是還要全部走徵地城市化模式？這些問題的解決，都需要對農村發展的用地空間和用地權利更好地保障，這就是改革的必要性和緊迫性的體現。
“三塊地”為何再延期
問：十三屆全國人大常委會第七次會議通過了“三塊地”改革再延期一年的決定，為什麼還要再延期？
劉守英：這與這次改革的特點有關。這次改革的一大特點是，全國人大在試點地區暫時調整實施有關法律規定，使得當地試點具有了合法性。因為試點過程中的一些做法，是與現行法律相衝突的，在法律修改尚未完成的背景下，試點到期後很難說停止改革回到現行法律框架下，因此延期就成了必然。
問：從2016年下半年開始，從過去每個縣域只探索一塊改革，變為了聯動改革，嘗試在試點地區把“三塊地”改革打通，為什麼要做出這樣的改變？這是否增加了改革的難度？
劉守英：我認為與“三塊地”改革的核心有關。應該認識到，整個農村的土地權利體系本來就應該是一體的、完整的。差異無非是有的是建設用地，有的是宅基地，有一些土地通過徵收獲得，有一些通過市場機制進入市場，這是機制上的差異，是用途分類上的差異。
但改革的核心，應當是土地權利體系的建設，就是基礎性的權利體系建構。從試點情況來看，單純地試驗宅基地、經營性建設用地入市或者徵地制度，很難推動整體權利體系的建構。
如果只試點宅基地，那宅基地是不是集體建設用地？如果是集體建設用地，宅基地以外多出來的部分作為建設用地，能不能入市？同樣的道理，另一個問題就是徵地，可以說徵地制度本身跟建設用地入市是一個硬幣的兩面。允許集體建設用地入市，徵地範圍勢必要縮小，反之亦然。
因此，“三塊地”改革的前提其實應該是先有對權利體系的整體認識，“打通”其實是改革思路的一個變化。
另外，在打通的過程中我們發現，各試點地區的“三塊地”改革，在各自的領域進度不一。這與經濟發展水平不一、土地需求類型不同、歷史原因造成的土地結構不同有關，這導致了各方在改革過程中有著不同的利益訴求，對改革的迫切性也有著不同的認識，對改革這套制度有沒有用、有沒有必要認識不足。這是應該通過打通“三塊地”改革來明確和統一認識的。
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