從特朗普需要中下層的投票這個邏輯來看，特朗普的外交政策重心是解決20世紀80年代以來新自由主義時代創設的國際規則，而不是將矛頭對準崛起中的中國等新興市場。因此，我們不難看到，特朗普最初提高鋼鐵、鋁製品關稅時，名單中也包括歐洲、韓國和加拿大。後來，在給予這些國家臨時豁免權時，仍要求提高日本出口至美國的鋼鐵產品關稅。顯然，如果是奧巴馬在台上，他不會對同盟夥伴出這種招數。事實上，奧巴馬的言論遠比特朗普更赤裸裸地揚言要捍衛自由主義國際秩序。在TPP簽署時，奧巴馬明確宣佈，不能讓中國制定21世紀的經貿規則。而特朗普雖然是個大嘴巴，他本人卻從來不會說這種話，他只是強調主權、公平和開放的“印太地區”。一個像美國這樣的霸權國使用“主權”這樣的字眼，過去是很少見的，由此可見，特朗普的聽眾並不是白人精英。對特朗普的中下層選民來說，21世紀的經貿規則就是新自由主義的經貿規則，他們是這種規則的受害者。特朗普機智地選擇從雙邊角度突破這種規則，這說明特朗普頭腦中有一套做法，不是臨時出招的。因此，中美關係中長期以來流行的一些說法，比如經貿關係是壓艙石，需要重新思考。下一階段經略中美經貿關係，務必更加精細、精凖，讓美國中下層認識到中國的貿易力量。
四、政經關聯性增強下的亞洲局勢
特朗普時代的美國，白人精英喪失了二戰後主政者那一代人的戰略遠見和政治能力，目前在國內面臨著嚴峻的挑戰，不僅沒有辦法彌合政治對立，還有可能衝擊民主制度。其主要原因是，收入的分配出了大問題。以往，在收入分配問題不大的情況下，美國的國內政治與世界經濟是相對分離的，美國精英通過國內的一套制度安排，便可以穩定工人階層，不用分心時常考慮國內民眾的需求，專心致力於在海外進行實力拓展。只要白人精英海外利益持續穩定地分配給國內民眾，那麼這種國內-國際協調的機制就是穩定的，但是一旦不能分配好，這種機制就是不穩定的。目前的美國正處於重新構建國內-國際相互協調機制的新時代，國內政治與世界經濟的關係重新密切起來。尤其讓特朗普支持者焦慮的是，在國內分配的制度還沒有重新調整過來時，海外的政治經濟安排也面臨著重大的挑戰。因此，美國亞太政策的舊框架已被打破。
如果以這種視角重新看待美國與亞洲的關係，那麼我們就可以得出新的結論。長期以來，美國運籌其亞太雙邊同盟關係的基礎是美國國內-國際相互協調的機制穩定存在。如果忽視這種基礎，我們對美國對外政策的分析就失去了基本坐標，很多判斷類似於《呂氏春秋》記載的“刻舟求劍”的故事，決定美國政策框架的那個基礎早已今非昔比，而我們還在劃線的那個地方尋找美國對外政策的真實目的。20世紀50年代，美國的亞太政策框架開始初步建立，那個時候“內嵌的自由主義”大框架也同步確立。20世紀70年代，美國從越南戰爭撤離，在雙邊同盟框架內拉攏中國對抗蘇聯的擴張，中美關係成了一個“凖同盟”，這是美國亞太政策的一個大的調整。但是基本上來講，還是以蘇聯為主要敵手，美國國內基礎沒有發生較大的變化。
從20世紀80年代中期到20世紀90年代末，美日經濟競爭成為美國亞太政策的主要推動力，美國亞太政策進入第二個階段。這個時期的一個顯著特點是，日本憑藉日元升值，成為人均收入超過美國的國家。美國農業部資料顯示，1989-1997年間，日本的人均GDP高於美國。IMF資料則表明，以現值美元計算，1987-1997年間，日本的人均GDP高於美國。這一階段也是美日貿易摩擦最為激烈的一個階段。1992年，克林頓上台後，立馬停止了雷根總統的星球大戰計畫，將國家建設方向調整到經濟。1993年7月，克林頓到訪日本，在早稻田大學的演講中，克林頓提出要建立太平洋共同體，核心是重構與日本的經濟關係，特別是扭轉對日巨額的貿易赤字。不過，那個時候，憑藉互聯網等新經濟，美國國內經濟增勢良好，“內嵌的自由主義”框架還在發揮作用。美國白人精英繼續贊同多邊主義，比如將關貿總協定升級為WTO，達成北美自由貿易區，推動亞太經合組織等。
特朗普時代的亞太政策顯著不同於以往，但有很大一部分延續了奧巴馬時代的做法，不過原因有些不一樣。例如，2015年底，奧巴馬出台了其任期內的第二份國家安全戰略報告，大幅度修改了對地區重心的安排，將亞太置於首要位置。事實上，從1987年美國出台第一份國家戰略報告起，歐洲就是美國首要關心的地區，其次是中東，然後才是亞太。2017年底，特朗普政府公佈了第一份國家安全戰略報告，在地區重心的排序上，與奧巴馬政府的第二份報告是一樣的，只是其範圍更廣一些，從亞太擴展到了印太。其原因，除了安全方面的考慮——白人精英更有遠見、視中國為戰略競爭對手、極力維護美國的霸權地位，而特朗普更為重視經濟收益的分配，因此主要還是經濟方面的動機。從美國貿易赤字占比來看，印度的重要性超過韓國。特朗普政府的高官在國會作證時明確指出，美印關係的三大支柱分別是賣軍火、賣能源和擴大貿易。鑒於印度目前的增長態勢以及成長為世界第三大經濟體的潛力，美國是南亞地區最大的交易夥伴，特別是美印貿易中服務業貿易占比較大，特朗普將印度視作平衡美國貿易的主要夥伴，也是說得通的。此外，特朗普也明白，如果美國經濟發展不行，他的國內再分配方案也難以行得通。只有把蛋糕做大，他所代表的勢力才能與白人精英階層達成新的國內分配方案，這也是他同意在新版國家安全戰略報告中部分採納奧巴馬方案的原因所在。
國際觀察家普遍認為，特朗普的亞洲政策打破了以往歷屆美國總統的禁忌。 比如，在台灣問題上，特朗普上台初始便與蔡英文通電話，最近又通過了“台灣旅行法”，美國國務院高官已經訪問台灣地區。在朝鮮問題上，特朗普更是答應了與朝鮮領導人金正恩會面。在伊朗問題上，特朗普多次說過要重新商談奧巴馬時期簽署的伊核協定。在TPP問題上，特朗普又表示考慮可以重新加入TPP，前提是新TPP框架給予美國更多的好處，對此日本、新加坡和澳大利亞都表示歡迎，但這些國家同時又強調不願意更改已經達成的TPP11國協定。
五、美國外交政策變化與中國的應對
從特朗普政權的性質來看，美國外交政策的革命性變化更應從國內政治經濟入手考察。特朗普的主要動機和目標在於，重構國內政治經濟與國際政治經濟之間的聯繫，讓美國中下層更能獲得好處。因此，我們看到的一些互相矛盾的政策，其實是這種系統變革的產物，是舊框架解體、新框架逐漸成型中必然出現的不一致、不協調和矛盾。特朗普之所以在各國普遍感到敏感的重大政治、安全問題上施壓，主要目的並不是打壓這些國家、維護美國的霸權地位。如前指出，美國的霸權地位到目前為止受損很有限，而特朗普對維護美國霸權地位興趣不大。特朗普希望的是交易，即通過打政治牌、安全牌，迫使相關國家在貿易關係上對美國讓步。從實力地位上說，特朗普的美國也有這種能力，不過打壓過狠了，容易招致他國的針鋒相對。比如，從國家利益角度看，中國完全有實力抗衡貿易上的施壓，儘管中國局部產業和地區會有損失，但從大盤子考慮，這種損失完全可以在國內層面調整和補充。但是，美國就不同了，美國的精英階層絕不會放任特朗普這麼做。甚至，眼光並不是很長遠的中下層，在遭受別國強烈反擊時，也會要求特朗普謹慎行事。
特朗普的稅改其實是觀察這種矛盾性的一個重要問題。國內一些人簡單將它理解為降低稅率，但是正如中國社科院學部委員余永定指出的，儘管其核心是公司稅改革，但其範圍要更廣闊一些。從特朗普的主要目標來看，是要調整美國跨國公司的收益分配，讓美國跨國公司將更多的收益留在美國國內。關於跨國公司和民族國家的關係，學術界長期以來就有深入研究，但過去的研究主要是討論跨國公司與發展中的東道國關係。從20世紀80年代中期起，以聯合國貿發會為代表的發展中國際機構，普遍將過去的敵對性態度轉變為頌揚跨國公司的好處，例如從20世紀90年代初起，聯合國貿發會出版的《世界投資報告》基本就是這個基調。反過來講，當發展中國家普遍受益時，意味著作為大多數跨國公司的母國——發達國家，其收益會相對減少或者增加有限。而跨國公司通過價格轉移支付，將更多的稅收留在不對跨國公司徵稅的發展中國家，從而大幅度減少了對美國政府的納稅。此次特朗普改革稅收，就是要改變這種格局，讓跨國公司給美國政府繳納更多稅收。按照余永定提供的資料，稅改前美國跨國公司在海外的利潤高達2.6萬億美元，2008年美國跨國公司海外利潤中43%的來源是人口占比不到世界1%的小國和離岸金融中心，如百慕大、愛爾蘭、盧森堡和荷蘭。事實上，亞太地區並非美國稅改的主要針對區域，因美國跨國公司在這一地區的外資存量非常有限，大約略低於17%，而且主要是在新加坡和澳大利亞。顯然，調整投資的收益分配是特朗普經濟政策的核心。
貿易也處於核心位置，但主要是政治意義上的，貿易在經濟上附屬於調整美國與跨國公司的關係。前文提及，美國民眾對貿易關係的認識並不深，而投資關係遠比貿易關係來得複雜。很大程度上，現在全球的貿易格局是跨國公司主導的，有的專家認為80%以上的世界貿易都由跨國公司主導完成。中美之間之所以有這麼大量的貿易，一半以上都是不被中國政府控制的跨國公司產生。按照中國統計局的資料，中國進出口的一半是由外資公司實施的。如果算上中國公司在內的零部件貿易，那麼這個數字會相當的大。對於特朗普來說，在對外關係上瞄準中下層更容易理解的貿易關係，顯然是一件得選票的事情。如果要改善美國中下層的收入水準，目前在整體貿易赤字上占比超過一半的中國，顯然是一個極為重要的目標。儘管我們多次強調，美國對華服務貿易的順差排在美國前幾位，但是對於美國中下層而言，比如沃爾瑪的售貨員，他（她）顯然不太能理解這種邏輯關係：如果特朗普提高關稅，沃爾瑪的銷售額將下降，售貨員的薪水也會下降。
反過來講，如果中國滿足了特朗普的要求，特朗普是否會收手呢？從理論上講，貿易關係調整如果會讓美國中下層的福利水準提高，而且美國國內層面的制度調整深入，那麼特朗普並不會要求更多。但關鍵是，這個邏輯鏈條也很長，美國白人精英承擔受損的意願也是有限度的，特別是白人精英階層的目標要比中下層來得多元，除了經濟收益，還要求維護美國創建的自由主義國際秩序。這些人會繼續跟特朗普所代表的勢力博弈，在特朗普出台的政策中塞入他們的方案。因此我們所看到的很多特朗普的政策表述，有時候相互矛盾，原因也是被塞入了精英層的意見。畢竟，一個國家的政策是否生效，不完全是最高層的意見表達，還需要官僚團隊中各個層級的精心實施。除非特朗普的執政基礎相當穩固，團隊的方案構想能力和執行能力超強，比如類似於權威主義政府那樣一言九鼎，否則我們還將繼續看到特朗普方案中的矛盾性。
從美國產生特朗普政府這樣一個石破天驚的事件來看，美國國內調整遠不是一件短期的事情。有的美國精英人士甚至表示，這種調整將至少持續十年以上。在美國國內中下層與精英層達不成大妥協之前，不管是精英層選上的總統，還是中下層選出來的總統，美國意欲實施的政策效應都將大打折扣。因此，特朗普對外政策也不會像以往那樣明晰和穩定，以往美國的對外政策其實很簡單，就是要維護美國的霸權地位，現在由於國內基盤不穩、遭到精英層的掣肘，特朗普對外政策的搖擺、虛張聲勢和交易性仍將持續。
從中國的角度來說，依然需要保持戰略定力，並始終以我為主推進開放型經濟。至少，我們要牢記蘇聯和日本的教訓，防止被美國牽著鼻子走，而是堅定地推進本國的發展戰略。雷根時期，美國以誇張的星球大戰計畫，將蘇聯拖進了軍備競賽，而日本由於美日同盟關係，也在貿易摩擦上步步滿足美國的要求。從未來發展態勢講，時間在中國這一邊，因為21世紀中國的新一代完全有能力比肩美國20世紀的第一代，擁有戰略遠見和政治能力。如今，中國每一年畢業的本專科以上學生高達800萬。自加入WTO以來，中國受過高等教育的新畢業生累計幾乎超過1億人次，這些人成長於中國受惠於全球化的時代，是現代經濟增長體系的有力支撐者，也是中國政府推動全球化和開放經濟的堅定力量，更是中國邁向2050年強國目標的建設者。
中國與美國的關係，未來一段時期將步入新框架階段，這倒不是說因為美國精英層說，20世紀70年代以來美國讓中國融入世界的大戰略失敗，美國要改換門庭，而是因為中國本身已經完全不同於以往。中國是一個大國，不管是中國特色的大國，還是西方特色的大國，這一次中國的實力地位完全有能力抗住任何壓力，尤其重要的是，我們的國內-國際兩個層面的協調性、一致性和戰略共識依然強大，這使得中央層面的政策得以彙聚全國性的意見，並且在地區和全球層面也能扮演某些引領性角色。
（全文刊載於《中國評論》月刊2018年5月號，總第245期） |
