其二，馬科斯政府上台後其應對中菲南海爭端的政策路徑前後變化具有突然性特徵。馬科斯政府上台前半年，也即到馬科斯訪華前後，在中菲互訪或交流中，馬科斯均表示南海問題不是中菲關係主流，要同我國通過和平談判解決分歧，主張通過協商合作和共同開發緩和爭端，攜手應對地區挑戰，發展友好關係。馬科斯在會見我國參加其就職典禮的國家副主席王岐山及隨後到訪的我國外長王毅時都作如此宣示。在曼谷與習近平主席會晤，馬科斯更稱願同我國積極協商，探討推進海上油氣共同開發②。特別是馬科斯訪華，再次以《聯合公報》的形式表示願重啓油氣開發磋商、妥善管控分歧、新建部門間直接溝通機制、儘早召開海警海上合作聯委會會議和適時舉行年度防務安全對話③。不僅如此，馬科斯在訪問新加坡的場合稱要以談判的方式和平解決中菲主權爭端。然而，馬科斯訪華歸國不久，菲律賓南海政策急劇轉向，不斷挑起衝突，重點是從希望維持中菲南海現狀轉向破壞現狀。這種政策變化的突然性特徵，使馬科斯政府在前一階段有關中菲通過和平方式協商合作解決南海分歧的意向表態的可信度大打折扣。
其三，馬科斯政府南海言論、行為重在打造菲律賓的南海“國設”。一是打造菲律賓維護地區“和平”“秩序”的形象。包括馬科斯在內的菲律賓政要多次宣稱，菲律賓要和平，不要戰爭，堅持獨立自主外交政策，不與任何國家為敵；通過外交手段和對話和平解決涉南海問題；支持南海航行與飛越自由以及基於“規則”的秩序，維護《聯合國海洋法公約》，確保南海“法治”等。
二是打造菲律賓通過和平、合作方式維護“領土主權和海洋權利”的形象。自馬科斯擔任總統以來，其南海政策對內對外宣示，重點一直是宣揚主張通過和平磋商應對南海爭端和維護其所謂“西菲海”權利。從前一階段與我國達成南海合作共識，到後一階段實施對抗政策，都是如此。
三是打造菲律賓關注“保護”海洋環境的形象。除了稱我國“破壞”南海島礁珊瑚礁，要就珊瑚礁“破壞”和毒藥捕魚方式“起訴”我國之外，馬科斯在各種場合“關注”南海海洋環境“保護”與科研。如菲律賓在鐵綫礁開展“科研”，評估鐵綫礁處於“退化”狀態，指責我國“破壞”鐵綫礁，配合美國智庫炮製我國“破壞”南海生態的報告等。馬科斯還稱要在打擊海洋塑料垃圾和海洋污染方面繼續與美國合作。
其四，全力配合美西方南海遏華戰略向我國施壓，換取美西方支持其南海立場主張、政策與行為。縱觀馬科斯上台以來特別是訪華回國後有關菲律賓強化與美西方關係的言論與行徑，反映了在馬科斯政府宣示的南海認知邏輯下，菲律賓以維護所謂“西菲海”權利為名，以維護地區和平、安全為幌子，在政治、軍事、防務政策等方面全面向美西方靠攏，配合美西方南海遏華軍事、安全戰略部署。更進一步的是，馬科斯政府配合美西方遏華戰略的政策、行為超過了其自身南海爭端認知的邏輯範疇，發展到配合美西方圖謀插手我國統一大業，宣稱將允許美軍在台海遭到攻擊時使用菲律賓的軍事基地，稱很難想象菲律賓不會捲入台海衝突的情況，甚至誣稱我國在菲國內“滲透”，為中菲關係、南海爭端增加了新的不確定性因素。
總體來說，從馬科斯政府南海政策、行為的實際發展演變看，前一階段馬科斯較多宣示要通過和平談判南海合作甚至要“共同開發”的途徑處理中菲南海爭端，後一階段的南海政策、行為則體現對抗性，以南海侵權破壞現狀為主要表現。無論馬科斯政府初衷如何，其南海政策、行為的對抗性走向是不爭的事實。
三、馬科斯政府南海政策從合作走向對抗的原因
綜上而言，以菲律賓角度，從馬科斯及其政府對南海爭端的認知邏輯和其南海政策、行為發展進程來看，總體上馬科斯政府應對中菲南海爭端的政策思路包含兩個層面，一是基於菲律賓自身南海認知邏輯為前提與我國探討南海合作，推進“共同開發”和妥善管控分歧，維護南海和平；二是如果“合作”或“共同開發”磋商不是按照菲律賓的南海認知邏輯推進，則拒絕合作或共同開發，而是按照自身認知采取強硬立場推進其南海聲索主張。
造成馬科斯政府當前南海政策的根本原因之一在於其不願正視中國對南海主權的合理性，并據此采取相應政策、行動這一內在因素。包括馬科斯在內的菲律賓政要在各種場合均聲稱不承認中菲存在南海島礁主權爭端和海域劃界分歧，中菲產生領土主權和海洋權利爭端的原因在於“中國侵犯菲律賓的島礁‘主權’和‘海洋權利’”。馬科斯政府的這一認知邏輯使中菲雙方無法推進無關各自主權立場的南海合作“共識”，導致上屆杜特爾特政府與我國已達成的合作共識也不被馬科斯政府承認，更遑論推進“共同開發”。而且，菲律賓還在不斷采取行動圖謀占領新的島礁，破壞南海現狀。
原因之二在於當下南海地區地緣政治鬥爭形勢的這個外在環境。進入21世紀以來，我國綜合國力發展迅速，國際地位不斷攀升，特別是成為世界第二經濟大國，科技實力不斷增強，成為國際政治、經濟、軍事、科技格局中一支重要力量，被以美國為首的西方霸權秩序視為嚴重威脅。因而自美國總統奧巴馬上台以來，美國不斷出台新的對華遏制戰略，從“重返亞太”到“亞太再平衡”，再到目前的“印太戰略”，將我國定位為競爭對手甚至敵手，逐步、全面加強在我國周邊的政治、經濟、軍事部署，組建軍事、經濟小多邊集團，從外交、貿易、科技、金融、人才等方面進行全面壓制，圖謀全方位扼殺我國進一步發展勢頭。在此背景下，美西方全面改變針對南海爭端的立場、政策、行為，從“中立”發展到否定我國南海島礁主權和海洋權利，全力支持菲律賓等東南亞聲索國對我國南海島礁主權和海洋權利的聲索。馬科斯政府無疑看到了這一態勢，利用自身地緣優勢在政治、軍事、外交、輿論認知等方面支持美西方遏華戰略，換取後者為其南海聲索主張、政策、行為服務。
原因之三在於菲律賓國內與南海政策相關的政治鬥爭這一推動因素。菲律賓國內政治鬥爭主要分為兩個方面，一是在南海問題上菲律賓各派政治勢力在南海爭端應對上的差異，二是菲律賓家族政治鬥爭。按照馬科斯政府上台到訪華前後這一時間段馬科斯有關推動中菲南海合作的言論，以及見諸於其訪華發布的雙方《聯合公報》有關共識，即便中菲南海合作乃至“共同開發”磋商難以取得實質進展，雙方應該也能維繫杜特爾特時期的南海和平狀態，共同致力於經濟合作發展。但馬科斯訪華歸國後，菲律賓高院即宣布早已到期的《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》違憲，即便在菲外交部、能源部、菲國家石油公司等機構提出重新審議動議後仍被駁回。菲軍方宣稱菲軍已將重點從內部安全轉向領土防禦，菲駐美大使更是積極鼓動南海對抗和拉美國介入爭端，菲國會以“立法”形式否定馬科斯訪華達成的南海合作共識。
在菲律賓家族政治鬥爭方面，當前馬科斯與杜特爾特兩大家族鬥爭激烈。2023年以來，馬科斯家族與杜特爾特家族在政治上開始分道揚鑣。馬科斯為自身利益考慮及其與美國的淵源關係，開始在杜特爾特總統期間的相關主要政策方面（其中包括打擊毒品、南海政策、對美關係）與杜特爾特拉開距離，有意與杜特爾特政府溫和的南海政策及“疏美”態度相區隔，否定杜特爾特當政時期應對中菲南海爭端的路徑與成就，多次聲言要加強與美國關係，稱菲律賓的未來和亞太地區事務都需要有美國參與，菲律賓需要增加同美國的合作和發展以化解同我國關係緊張的機制。這些有助於馬科斯在政治權力鬥爭中獲得美國和親美勢力以及民族主義的支持。
原因之四在於馬科斯政府認為其經濟外交布局成效顯著，改變杜特爾特時期南海溫和政策方向可能不會損害其經濟發展規劃與目標。馬科斯上任之初，宣示的施政重點在國內議題，尤其是經濟發展。在馬科斯的就職演講、第一場新聞發布會、參加聯大會議、發布國情咨文等場合，涉及的議題主要是制訂經濟發展方案、應對糧食安全、保障能源供應、提升教育水平、發展醫療公共衛生、建設基礎設施、處理環境污染等問題，并強調會繼續完成已經開始的基建項目，關注氣候、技術、地緣政治和國家內部及國家間的不平等等方面，期待合作夥伴幫助菲律賓。在這一時期，馬科斯較少涉及南海議題，重點在宣揚中菲南海要和平磋商，聚焦期待加強與我國的經濟合作，希望繼續杜特爾特時期的“大建特建”并期待進一步升級為“多建好建”。與此同時，馬科斯積極開展經濟外交，爭取更多外國投資。通過上任之後對東南亞國家、歐盟、美國及日本的訪問，菲律賓稱獲得數百億美元的投資承諾，并與美國等國投資者商定投資領域，契合菲律賓經濟發展規劃尤其是基礎設施建設的需求。而且，美日承諾的後續投資更多。挾此巨大成果，馬科斯政府對菲律賓經濟發展深具信心，這可能使馬科斯政府認為有在南海罔顧中菲“君子協議”而強硬堅持其南海聲索和改變南海現狀的基礎。
四、對馬科斯政府南海政策的思考
從任職總統到訪華前後，馬科斯或許希望像杜特爾特政府時期那樣，與我國妥善處理南海分歧，推動南海合作與共同發展，維護中菲友好關係與地區和平，但民族主義、親美勢力的影響和美國的施壓、國內政治權力鬥爭的需要，使馬科斯改變了其南海政策方向。雖然馬科斯辯稱在區域地緣政治鬥爭中不選邊站，菲南海政策是為自己的利益服務，與美國無關，但這些辯詞與菲在南海的實際作為大相徑庭，馬科斯政府將菲律賓南海政策、行為與美西方遏華戰略捆綁在一起是不爭的事實。
在美西方加速推進南海遏華戰略的背景下，馬科斯政府的南海政策影響無疑是巨大的，首先是菲律賓意欲破壞南海現狀，是對《南海各方行為宣言》的違反，不利於正在磋商的“南海行為準則”順利取得進展，也難以得到東南亞其他國家的認同，必定遭到我國的堅決反對，對菲律賓來說得不償失。其次是破壞了中菲友好關係的持續穩定發展，不利於馬科斯政府制定的經濟發展規劃的順利實施。再次是加劇了南海地緣政治動蕩，破壞了區域和平穩定發展環境，不利於區域合作與發展。即便真如馬科斯辯解的那樣，菲南海政策與美國無關，但在美西方以南海爭端為著力點之一實施遏華戰略的大背景下，馬科斯政府南海政策的轉向是對美西方遏華戰略的響應與配合。尤其是馬科斯政府對超出其南海聲索範疇之外諸如台海形勢的言辭與行為，更是對美西方遏華戰略的主動融入和支持，說明馬科斯政府無力也無意抵制美西方的戰略意圖，菲律賓在事實上淪為美西方遏華戰略的一顆“棋子”。
從馬科斯政府當前南海政策、行為發展走勢以及菲律賓家族政治鬥爭烈度看，短期內菲律賓南海挑釁行為難以停止，以對抗性為內核的南海政策、行為難以轉向。從黃岩島到仁愛礁，再到仙賓礁，從輿論戰、認知戰、法律戰到海上碰撞、空中偵察，以及企圖新建島礁設施和圖謀新占島礁等相關行為都是表現。尤其是馬科斯政府不承認上屆杜特爾特政府與我國達成的無關各自主權立場的“君子協議”，堅持以自身南海認知邏輯為前提與我國探討南海“合作”，推進“共同開發”和妥善管控“分歧”，維護南海“和平”的政策思路，顯見其所謂“合作”的虛偽性。雖然屢遭失敗，但菲律賓仍在南海反復不停地挑起事端，不排除馬科斯政府繼續在新的地點、新的領域、新的方向以新的形式挑起事端的可能性，甚至發生更為嚴重的突發性事件，以維持爭端熱度，換取美西方政治、經濟、軍事等領域的支持。這一態勢可能延續到馬科斯政府任期結束。
從區域地緣政治鬥爭發展演變看，一方面，南海爭端一直是南海地區形勢發展的重要影響因素之一，加之美西方的介入，南海問題始終成為我國與東南亞相關國家發展更密切關係的絆腳石。可以說，南海爭端在一定程度上“塑造”著區域地緣政治形勢的演化。但隨著我國經濟的發展，綜合國力的提升，從“睦鄰、安鄰、富鄰”到“命運共同體”理念的提出和建設，從《南海各方行為宣言》的簽署到“南海行為準則”磋商取得進展，南海局勢發展趨向和緩，我國與東南亞國家關係發展更加平穩，南海爭端“塑造”地區形勢的能力在下降。
另一方面，隨著近年來美國將我國定性為競爭對手甚至敵人的遏制戰略的實施，美西方企圖從政治、經濟、軍事、科技等方面全方位限制和阻止我國的進一步發展，區域地緣政治對抗格局在不斷強化。美西方在南海爭端中不斷偏離原來“中立”立場，轉向支持東南亞相關聲索國的聲索主張與政策，菲律賓成為美西方重點支持對象，其結果是馬科斯政府的南海政策從規劃要合作轉向實質對抗。從這一角度看，區域地緣政治格局的演化“塑造”南海爭端發展方向的趨勢在增強。鑒於美西方遏華戰略的長期性決定了區域地緣政治鬥爭的長期性，這一趨勢也可能具有長期性。
對我國來說，正視當前馬科斯政府南海政策起因、發展、表現形式，分析其可能帶來的影響，及時準確預判馬科斯政府南海政策、行為可能的走向，妥善制定應對之策，是維護我國南海島礁主權和海洋權利、推動中菲走向和平協商合作解決南海分歧、發展中菲友好關係的戰術思考方向。同時，推動東南亞國家與我國共同思考、深化“命運共同體”理念內涵、建設方向與具體路徑，維護地區和平穩定發展環境，在政治、經濟、安全、人文、科技、民生等方面做大做強共同利益，減緩或消除美西方通過惡化區域地緣政治局勢“塑造”南海爭端走向的功能，為南海爭端的和平談判，通過合作方式解決分歧創造良好的地區環境，也是維護我國南海島礁主權和海洋權利、維護區域和平穩定發展環境、抵制美西方利用南海爭端破壞我國發展勢頭的戰略思考方向。
國家社科基金一般項目：“南海共同文化價值研究”（項目編號：22BZX005）；海南省哲學社會科學規劃課題“海南自貿港建設背景下東南亞國家語種人才培養研究”（項目編號：HNSK[JD]23-29）。
注釋：
①王傳劍、李鵬飛：《菲律賓小馬科斯政府南海政策變化解析》，《南洋問題研究》，2024年第2期。
②《習近平會見菲律賓總統馬科斯》，新華網，2022年11月18日，http://www.xinhuanet.com/world/2022-11/18/c_1129137813.htm。
③《中華人民共和國和菲律賓共和國聯合聲明》，外交部網站，2023年1月5日，https://www.mfa.gov.cn/web/zyxw/202301/t20230105_11001029.shtml。
（全文刊載於《中國評論》月刊2024年11月號，總第323期，P89-95） |
