三、“美國在台協會”實施對台“公共外交”的動因與影響
美國政府透過“美國在台協會”實施對台“公共外交”主要出於以下三個方面的考慮：
第一，向台灣民衆灌輸美式價值觀。自成立至今，“美國在台協會”一直不遺餘力地向台灣社會各界民衆宣傳美國文化，向台灣民衆灌輸美式價值觀，進行意識形態滲透。不過，台灣的各行業精英、社會和民衆對此并不排斥。以美國“富布賴特計劃”對台灣的影響為例。自20世紀50年代開始，美國就在台灣開展“富布賴特計劃”等常規性的教育交流活動。雖然這些交流計劃名義上是平等雙向的交流，但實質上卻是以美國對台單方面文化輸出為主。不過，參加台灣“富布賴特計劃”的台灣學人對此不僅不介意，他們甚至於1992年成立了富布賴特學友會，作為學友之間的交流平台，定期舉辦“富布賴特學友會年度大會”“學友工作坊”“近期返台學友分享會”“資深學友訪談”“美籍學人文化講座”等活動。除此之外，以在台“美國資料中心”為例，從運作過程和影響來看，其活動內容比較豐富，形式也多樣，其中文化講座大多圍繞美國文化和民主價值觀展開。從受衆人群來看，“美國資料中心”強調將注意力集中於台灣地區對美國文化感興趣的民衆，尤其是青年學生和兒童，目的在於培養美台之間“共同價值觀”的長期根基。“美國在台協會”還十分注重藉助來台的美籍人士和曾經赴美留學的台灣籍專業人士在傳播美國文化和價值觀念方面的重要作用，這些對於進一步“鞏固”美國與台灣在文化、教育和人員往來上業已形成的關係具有潛移默化的長期影響。〔16〕
第二，把台灣當作對付中國大陸的“棋子”。美國主要通過邀請台灣精英赴美交流、學習等方式來宣傳美國制度、價值觀以及生活方式的優越性，以樹立良好的美國形象，培養台灣精英對美國的好感，最後達到增加美國對台影響力的目標。“美國在台協會”十分注重向台灣青年宣傳美國文化，其中一個重要手段便是鼓勵台灣青年赴美留學。2001年，“學術交流基金會”上綫了美國留學信息網站“USTUDY”，為廣大台灣青年留學美國提供便利。“美國在台協會”不僅經常舉辦綫下的留學宣講會，還在其官網上開闢了留學資料專區，提供美國院校資料庫和獎學金政策查詢等服務。此外，“美國在台協會”每年都會圍繞台灣年輕人感興趣的美國電影、音樂、體育等主題舉辦相關的宣傳活動，有時甚至會直接邀請美國文體界知名人士赴台交流或演出，以加深台灣青年對美國文化的瞭解。例如2006年2月，“美國在台協會”邀請在美國流行音樂界頗負盛名的東妮·布蕾珂曼嘻哈樂團（Toni Blackman Hip Hop Ensemble）作為“音樂大使”在台北和高雄分別舉辦了兩場講座和公益演唱會。〔17〕簡言之，美國實施對台“公共外交”的基本目標是在島內培養和扶持“親美派”，借台灣之力制衡中國大陸，而不是與台灣建立“實質性”關係。
第三，服務於美國戰略利益。2006年美國審計署（General Accounting Office，GAO）的報告《美國的公共外交》聲稱：“美國的公共外交，以支援美國取得戰略利益為目的，以理解國外聽衆的態度和行動，并對他們發布信息、進行接觸、施加影響為整體目標。”其最終目標是“支援美國取得戰略利益”。〔18〕台灣問題作為美國長期以來牽制中國、且屢試不爽的戰略籌碼，必然要“善加利用”。“美國在台協會”加強台灣社會民衆的活動，對台灣島內民衆具有一定的導向作用，這使得台灣民間一直存在著“親美倚美”的氛圍，以此贏得台灣民衆對美國全球霸權領導地位的認同與支持。
從“美國在台協會”對台“公共外交”的實施效果來看，傳統的公共外交的方式如鼓勵台灣學生留學美國，推動台灣地區高校師生和精英領袖訪問美國的公共外交計劃已經實施多年且富有“成效”，而新形勢下拓展的“美國資料中心”和社交媒體等正在逐漸發揮其潛在影響。
第一，致使台灣當局及社會產生“美國情結”。中美建交後尤其是21世紀以來“美國在台協會”強化了對台灣社會民衆的活動，美國的國際形象在台灣社會民衆中影響較大進而形成輿論和政策影響力。據2009年 12月台灣《遠見雜志》的民調顯示，高達46.1%的台灣民衆信任時任美國總統奧巴馬，甚至高於馬英九（38.6%）和蔡英文（35.4%），同時52.3%的台灣民衆認為美國能維護台灣的整體利益。在這樣的社會氛圍下，沒有一個台灣領導人敢執行“疏美遠美”的政策。從“美國在台協會”實施對台“公共外交”對台灣社會精英的影響來看，由於美國長期以來對台灣地區民衆尤其是青年學生赴美接受教育、培訓、訪學格外重視，大量台灣學子、教師將美國視為留學深造的首選，由此在台灣社會形成了規模龐大的留美專業人士群體。這些專業人士返台之後很多成為各行各業的精英人士，進而在各自領域影響台灣社會。就台灣政界而言，包括台灣地區前後領導人李登輝、馬英九及蔡英文、台當局重要機構主要成員均留學美國或者在美國長期工作居住，都有一定的“美國情結”。〔19〕
第二，對台灣內部事務產生重要影響。數十年來，“美國在台協會”不僅處理美台之間的事務，還對台灣內部的事務產生重要影響。20世紀90年代以來，“美國在台協會”與台灣當局官員不斷通過密切接觸的方式介入台灣事務。1994 年10月，美國國會準備將美台高級別官員互訪寫入立法法案，美國參衆兩院分別通過《移民及國籍技術修正案》，其中相關條款規定：美國允許台灣當局高級官員訪美。該修正案一經公布，“美國在台協會”駐台北辦事處處長伯納德·貝霖就與李登輝進行了會晤。1994年10月20日，“美國在台協會”理事主席白樂崎首次在台“外交部”與台“外交部長”錢復會面。〔20〕與此同時，美國通過影響島內輿論，為政治人物拉抬聲勢，例如2012年台灣“大選”時，美國為拉抬馬英九選情，先後派遣兩位部長級官員訪台，總統國家安全顧問公開質疑蔡英文的“台灣共識”，“美國在台協會”台北辦事處處長公開支持馬英九連任，一批美國學者紛紛表示“馬英九連任會讓美國感到放心”。除此，美國甚至以美台信任關係脅迫台當局按其意志行事。例如1997年7月李登輝發表“兩國論”後，美國為防止兩岸關係緊張、鞏固“台灣不獨立，大陸不動武”的局面，時任“美國在台協會”理事會主席卜睿哲明確提出“鼓勵北京和台北迅速恢復兩岸建設性和實質性對話”，直接促成海基會董事長辜振甫訪問大陸。〔21〕簡言之，美國對台灣地區的影響力已經滲透進政治、文化、社會等多個方面。“AIT台北辦事處處長身負美國政府重托，全權處理與台灣當局關係。台灣島內發生重大政情變動時，擁有重量級發言權的他們無不全力發揮影響，甚至直接干預台灣島內政治，以維護美國的切身利益。”〔22〕
第三，對兩岸關係產生負面影響。自兩岸開始交流以來，美方雖然表面聲稱“樂見”海峽兩岸民間往來的日益頻繁，但又擔心兩岸交流的密切會導致美國與台灣交流的弱化，美國因此迫切希望加強美國與台灣民衆的交流，并希望在台灣社會培植對美國政策的良好公衆輿論，從而保持台灣民衆對美國的親近感，塑造美國的積極形象。“其采取的種種公共外交的努力都蘊含著美國長期經營台灣社會的戰略企圖，美國對台灣地區這些公共外交活動的持續開展與兩岸之間的民間交流形成一定程度上的競爭性關係，從而給中國政府的對台政策帶來長期的阻力。”〔23〕換言之，美國對台“公共外交”制約了中國大陸對台政策措施成效，導致經濟手段外溢效用受限。在推進國家統一進程中，發揮經濟影響力是中國大陸所能采用的主要手段，并且取得了顯著的效果，即“九二共識”基礎上的兩岸關係和平發展在島內深入人心，為中國大陸建立一個中國框架奠定堅實民意基礎。但經濟手段繫於大陸自身發展，并且需要較大耐心。其一，雖然中國大陸近年來經濟實力迅速提升，但以現有經濟實力，台灣“經濟上靠大陸”還未達到“安全上靠美國”那樣的支配性。其二，由於經濟的互利性，經濟手段作用有限，且兩岸或中美間的消耗正合美國戰略意圖。其三，經濟交流與民間往來雖然對認同的塑造產生積極影響，但歐盟一體化實踐中遇到的波折與阻力，足以表明“主體性堅持”相對於經濟誘因是多麼強大。〔24〕由此可見，美國實施對台“公共外交”不僅對台灣地區產生重要影響如台灣社會形成“唯美國為尊”的氛圍，也對兩岸關係產生重大的消極影響，導致“今日台灣廣大精英層一般地親美、反共，感情上和政治上必欲脫離中國”〔25〕。
總之，“美國在台協會”成立初期的職能聚焦於美台經貿關係，特別是關於減少美國對台貿易逆差的談判。這一時期，“美國在台協會”儘管也在推動美台之間文化、教育等領域的交流，卻并不是“美國在台協會”的工作重點。進入20世紀90年代，隨著世界格局的改變和中美關係的變化，美國與台灣地區之間的交往不再局限於經貿等民間交往領域，也開始向政治、安全領域滲透。與此同時，“美國在台協會”對台“公共外交”的職能也得以凸顯，甚至成為“美國在台協會”工作的重點。進入21世紀以後，“美國在台協會”開展對台“公共外交”的方式更加多元化，其作用也進一步提升。“美國在台協會”除了通過“富布賴特計劃”等鞏固美國對台交流之外，還致力於讓美國文化滲透到台灣社會基層，以強化美國對台灣社會和民衆的影響力。一句話，“美國在台協會”從事了大量與其身份不符的政治活動，絕非僅僅維持與台灣地區的文化、商務和其他非官方關係，“遠遠超出了非官方性質，是對中國台灣事務的干涉，影響了中美關係的健康發展”〔26〕。
四、結語
中美建交不久，美國國會即通過了“與台灣關係法”并由卡特總統簽署生效。隨後，美國國務院設立民間非營利性組織“美國在台協會”，負責美台之間的“非官方關係”。此後四十餘年間，“美國在台協會”一直充當著美國對台“公共外交”的實施者的角色。這就是說，中美建交之後“美國在台協會”繼承了中美建交前大部分對台“公共外交”工作，在美國實施對台“公共外交”中扮演著舉足輕重的角色。“從整體而言，美國對台灣的公共外交是通過美國在台協會具體推進的。”〔27〕進入21世紀後，隨著互聯網技術的不斷進步和普及，除了傳統的交流項目如藝術表演與展覽之外，“美國在台協會”也不斷推出新舉措以提升對台“公共外交”的效果。換言之，美國不僅繼承了冷戰時期傳統的對台“公共外交”手段，還利用自身優勢與信息技術的發展拓展了對台灣民衆的溝通渠道，出現了“美國資料中心”“虛擬美國空間”等新型溝通方式，其目的在於使台灣民衆更好地瞭解美國的社會制度和社會文化，以提高美國在台灣民衆中的影響力，贏得台灣民衆對美國政策的支持。
註釋：
〔1〕江振鵬：《新世紀以來“美國在台協會”與美國對台灣的公共外交》，《台灣研究集刊》2015年第3期，第31頁。
〔2〕Vice Adm and Edwin K. Snyder, The Taiwan Relations Act and the Defense of the Republic of China, Berkeley: University of California, 1980, pp.104~111.
〔3〕柳一江：《美國台北辦事處揭秘》，《檔案管理》2006年第1期，第90頁；王夢、郭永虎：《“美國在台協會”涉台活動的歷史考察（1979~2019）》，《台灣研究》2021年第3期，第33頁。
〔4〕Office of Inspection General, Inspection of the American Institute in Taiwan/Washington, Report Number ISP-I-12-47, September, 2012.
〔5〕楊仁飛：《“美國在台協會”變臉背後的圖謀》，《統一論壇》2020年第6期，第37頁。
〔6〕傅雅芳：《“美國在台協會”角色與功能探析》，台灣東海大學碩士學位論文，2000年，第61頁。
〔7〕參閱江振鵬：《美國對台灣地區的公共外交——以台灣美國資料中心的設立與運作為例》，《美國研究》2015年第3期，第84~96頁。
〔8〕翁銘駿：《“美國在台協會”的角色與功能研究：基於公共外交的視角》，廈門大學碩士學位論文，2020年，第25頁。
〔9〕王夢、郭永虎：《“美國在台協會”涉台活動的歷史考察（1979~2019）》，《台灣研究》2021年第3期，第33頁。
〔10〕參閱江振鵬：《新世紀以來“美國在台協會”與美國對台灣的公共外交》，《台灣研究集刊》2015年第3期，第33~34頁。
〔11〕David Dean, Unofficial Diplomacy-The American Institute in Taiwan, Xlibris LLC, 2014, p.140；王夢、郭永虎：《“美國在台協會”涉台活動的歷史考察（1979—2019）》，《台灣研究》2021年第3期，第35頁。
〔12〕王夢、郭永虎：《“美國在台協會”涉台活動的歷史考察（1979~2019）》，《台灣研究》2021年第3期，第38頁。
〔13〕江振鵬：《新世紀以來“美國在台協會”與美國對台灣的公共外交》，《台灣研究集刊》2015年第3期，第35~36頁。
〔14〕“美國資料中心”，“美國在台協會”官網，https://www.ait.org.tw/zhtw/education-culture-zh/american-spaces-zh/。
〔15〕江振鵬：《新世紀以來“美國在台協會”與美國對台灣的公共外交》，《台灣研究集刊》2015年第3期，第36頁。
〔16〕江振鵬：《美國對台灣地區的公共外交——以台灣美國資料中心的設立與運作為例》，《美國研究》2015年第3期，第96頁。
〔17〕‘美國在台協會’舉辦嘻哈音樂大使東妮·布蕾珂曼演唱會”，“美國在台協會”官網，https://web-archive-2017.ait.org.tw/zh/pressrelease-pr0609.html。
〔18〕[日]金子將史、北野充主編：《公共外交：“輿論時代”的外交戰略》，《公共外交》翻譯組翻譯，外語教學與研究出版社，2010年版，第5頁。
〔19〕江振鵬：《新世紀以來“美國在台協會”與美國對台灣的公共外交》，《台灣研究集刊》2015年第3期，第36~38頁。
〔20〕王夢、郭永虎：《“美國在台協會”涉台活動的歷史考察（1979~2019）》，《台灣研究》2021年第3期，第36頁。
〔21〕張順：《中美建交以來的“台海戰略平衡”淺論》，《台灣研究》2019年第2期，第20頁。
〔22〕《美駐台辦事處插手兩岸關係30年 介入軍購和政務》，新華網2009年4月16日，http://news.sohu.com/20090416/n263423825.shtml。
〔23〕江振鵬：《新世紀以來“美國在台協會”與美國對台灣的公共外交》，《台灣研究集刊》2015年第3期，第38頁。
〔24〕張順：《中美建交以來的“台海戰略平衡”淺論》，《台灣研究》2019年第2期，第21頁。
〔25〕陳映真：《台灣的美國化改造》，觀察者2013年7月8日，https://www.guancha.cn/ChenYingZhen/2013_07_08_156732.shtml。
〔26〕王夢、郭永虎：《“美國在台協會”涉台活動的歷史考察（1979~2019）》，《台灣研究》2021年第3期，第39頁。
〔27〕江振鵬：《美國對台灣地區的公共外交——以台灣美國資料中心的設立與運作為例》，《美國研究》2015年第3期，第88頁。
（全文刊載於《中國評論》月刊2023年5月號，總第305期） |
