中評社北京4月17日電／網評：特朗普用“甩鍋”掩蓋真正的治理矛盾
來源：澎湃新聞 作者：湯蓓（上海外國語大學國際關係與公共事務學院副研究員）
當地時間4月14日，美國總統特朗普在新聞發布會上宣布，因為世衛組織在應對疫情上“嚴重失職，掩蓋病毒傳播的事實”，他將要求政府暫停向世衛組織供資，並對其開展一項為期60－90天的“全面”調查。
美國一些媒體表示，特朗普此舉的法律依據可能是1974年的《國會預算和扣押控制法》。根據該項法律，美國總統的這一決定必須在45天之間得到國會的批准，否則應當按照國會原定的撥款方案執行。不過，白宮預算辦公室表示已經找到數條無需國會批准的“斷供”捷徑，包括將資金轉移至其他具有類似目的的公共衛生項目上。
美國是世衛組織的第一大供資方，承擔會費比率達到22%，同時也是自願貢獻資源最大的提供方。雖然此次扣留資金的具體數量並不清楚，但對於世衛組織這樣一個長期財政拮據的組織而言，不可能完全沒有影響。斷供是否會長期化、是否會帶來連鎖反應，其他供資方有沒有意願填補美國留下的資金空白，這些問題都還有待觀察。
至此，特朗普政府這場“甩鍋”大戲算是達到了高潮。或許對美國而言，世衛組織確實是個很適合拿來責備和懲罰的“軟柿子”。為什麼不這樣做呢？大部分人對這個總部遠在日內瓦的國際組織的歷史與實際運作知之甚少，它應對跨國重大傳染性疾病的歷史也不那麼令人滿意，而且最重要的是，攻擊世衛組織及其領導人，幾乎不會帶來任何實際後果。
特朗普“問責”世衛：於法、理、情皆不合
要求世衛組織以負責任的方式來履行職責本身並沒有什麼問題，它是一個國際公共機構，權力理應接受內外監督。但是特朗普政府的所作所為，並不是合法、合理、合情的問責方式。
第一是程序上不合法。世衛組織的權力來源於成員國的集體授予，按邏輯來說，對它表現的評估程序也應當由成員國集體啟動。事實上，在應對2009年H1N1甲型流感和應對2014年西非埃博拉的問題上，成員國曾經兩度授權成立審查委員會，對世衛組織的決策過程和《國際衛生條例》的落實情況進行研究，並提出了一系列改革建議。如今，美國單方面地啟動審查程序，而且斷供在前、調查在後。這是基於恰當程序的問責，還是政治洩憤，應該說是一目了然的。
第二是內容上不合理。特朗普指責世衛組織的許多理由都站不住腳。例如，特朗普認為，世衛失職的重要理由之一是沒有建議進行嚴格的旅行限制手段。按照他的說法，在1月30日甚至更早之前，世衛組織就應該建議，全面切斷中國與世界各國之間的人員往來。特朗普甚至表示，邊境控制手段是應對疫情的根本要求。
《國際衛生條例》的宗旨是在盡量不干擾國際正常貿易與旅行的情況下應對跨國傳染性疾病。跨國人員往來增加是全球化的客觀現實，不僅帶來了商貿繁榮，對於某些人而言更是生計所托。
撇開經濟損失不談，施加旅行限制的做法還可能導致人員從非法入境點偷渡，繞開了正常的公共衛生篩查程序，將更加不利於疫情控制。對於急需外部救援的國家來說，還可能阻礙醫護人員的國際招募。世衛組織事實上不可能做出這種一刀切的政策建議。因此，《國際衛生條例》允許成員國基於科學依據和公共衛生理由採取超出建議的補充性措施。
第三是時機上不合情。新冠肺炎疫情可以說是前所未有的全球公共衛生危機。時至今日，病毒在發展中國家暴發只是時間問題。世衛組織自疫情出現以來，向發展中國家提供了大量物資援助。在全球檢測試劑短缺、個人防護用品市場事實上已經近乎崩潰的情況下，世衛組織的物資採購和分配為許多國家維繫了一條生命線。
美國斷供世衛組織，最受影響的將是最不發達國家。眾所周知，目前美國本國在檢測試劑、口罩、防護服、呼吸機等關鍵性防疫物資供應上自顧不暇。4月2日，美國要求所有的對外援助物資掉頭回國。顯然，特朗普政府沒有能力通過雙邊路徑彌補斷供後留下的治理鴻溝。而其他國際機構——如聯合國兒童基金會也很難代替世衛組織在緊急情況下開展實地救助，或是因地制宜制定疫情防控計劃的能力。無論特朗普政府是否承認，在現在的情況下，資助世衛組織事實上是最有效率的對外援助方式。
這場疫情已經造成了大量的生命和財產損失，對所有國家都是巨大的衝擊，是全人類的悲劇，也是全球衛生治理的一次慘痛教訓。現有的《國際衛生條例》是否能夠滿足應對重大跨國傳染性疾病的要求？世衛組織的運作應當如何進一步改革和調整？這些本就是未來各國需要痛定思痛、共同反思的問題。但是特朗普政府的做法，顯然不是奔著這個目標去的。
“甩鍋”和攻擊不是為下次危機做好準備的正確姿勢
事實上，批評甚至要求解散世衛的聲音一直存在，而危機往往是改革的催化劑。2003年“非典”（SARS）疫情加速了《國際衛生條例》的修訂，2014年西非埃博拉危機後，世衛組織加強了實地運作的行動能力。此次新冠肺炎疫情也可以為全球衛生治理提供經驗教訓，以便在下一次危機中更好地應對。
對這個問題的反思和檢視直接影響到未來的改革進程。在此，僅僅提出兩點粗略的看法。
第一，需要樹立全面公正的國際責任觀。國際關注的公共衛生事件，這一概念本身就強調需要採取聯合行動應對疫情的必要性。從邏輯上講，控制疫情就不是、也不可能僅僅是一國的責任。因而全面審查各國表現就十分必要。現在國際輿論場上出現了一些將矛頭對准中國的聲音，這是試圖以疫情首發國的“特殊責任論”取代“普遍責任論”，為本國應對不力開脫的做法，事實上是對國際法的扭曲。就拿通報義務來說，不少發達國家的表現就非常差。一些國家在國內病例十分有限之時就未能分享完整的病例報告；多個國家——包括美國，停止對輕症檢測，上報世衛組織的數據誤差恐怕也是非常大的。
第二，需要正視這次危機暴露出的治理赤字。與過去幾次國際關注的公共衛生事件相比，新冠疫情規模超大、影響深遠，這次危機的範疇事實上已經超越了狹隘的醫療衛生領域。中日韓與東盟國家領導人聯合聲明中指出，各國認識到“全民健康覆蓋”（universal health coverage）的重要性，即所有個人以及群體都應當能夠獲得所需的衛生服務，而無需承擔過重的經濟負擔。
“全民健康覆蓋”議程考驗各國以何種方式提供並分配衛生資源，因而在本質上是一個政治性而非技術性的問題。未來世衛組織是否能夠在推進這一目標上獲得實質性的進展，將政策力輻射到影響人民健康的各類社會經濟因素上？
特朗普政府以不良的動機和錯誤的方式提出了一個部分正確的問題。世衛組織在危機應對中的角色的確應該被認真和嚴肅的檢視，但以“甩鍋”和攻擊的方式掩蓋真正的矛盾，並不是為下一次危機做好準備的正確姿勢。
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